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A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO NÍVEL LOCAL: DESAFIOS AO ENFRENTAMENTO DA FOME E DA POBREZA NO BRASIL Mônica de Castro Maia Senna Escola de.

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1 A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO NÍVEL LOCAL: DESAFIOS AO ENFRENTAMENTO DA FOME E DA POBREZA NO BRASIL Mônica de Castro Maia Senna Escola de Serviço Social Universidade Federal Fluminense

2 Equipe Rosana Magalhães – DCS/ ENSP/ FIOCRUZ Rosana Magalhães – DCS/ ENSP/ FIOCRUZ Luciene Burlandy – F. Nutrição/ UFF Luciene Burlandy – F. Nutrição/ UFF Mônica Senna – Escola Serviço Social/ UFF Mônica Senna – Escola Serviço Social/ UFF Giselle Monnerat – F. Serviço Social/ UERJ Giselle Monnerat – F. Serviço Social/ UERJ Vanessa Schottz – FASE Vanessa Schottz – FASE Graziela Scarlecio – ENSP/ FIOCRUZ Graziela Scarlecio – ENSP/ FIOCRUZ Cíntia C. P. Silva – bolsista FAPERJ/ UFF Cíntia C. P. Silva – bolsista FAPERJ/ UFF Beatriz Fartes – bolsista PIBIC/FIOCRUZ Beatriz Fartes – bolsista PIBIC/FIOCRUZ

3 Objetivos: Trazer elementos para a reflexão em torno do processo de implementação do Programa Bolsa Família no âmbito local (municipal), a partir da análise de duas experiências no estado do Rio de Janeiro (Duque de Caxias e São Francisco de Itabapoana) Trazer elementos para a reflexão em torno do processo de implementação do Programa Bolsa Família no âmbito local (municipal), a partir da análise de duas experiências no estado do Rio de Janeiro (Duque de Caxias e São Francisco de Itabapoana)

4 O Programa Bolsa Família Experiências prévias; Experiências prévias; Tentativa de superação de algumas críticas e fragilidades dos programas anteriores; Tentativa de superação de algumas críticas e fragilidades dos programas anteriores; Fome Zero e a implantação do PBF; Fome Zero e a implantação do PBF; Cad-único Cad-único

5 O Programa Bolsa Família Unificação dos programas federais anteriores; Unificação dos programas federais anteriores; Foco na família; Foco na família; Renda como principal critério de seleção; Renda como principal critério de seleção; Exigência de contrapartidas; Exigência de contrapartidas; Programas complementares; Programas complementares; Cooperação intersetorial e entre níveis de governo; Cooperação intersetorial e entre níveis de governo; Controle social. Controle social.

6 Implementação de políticas Forma como a política pública é conduzida; Forma como a política pública é conduzida; Caráter processual e dinâmico, em que decisões cruciais são tomadas; Caráter processual e dinâmico, em que decisões cruciais são tomadas; Retradução dos objetivos formulados, o que, no limite, pode gerar uma nova política; Retradução dos objetivos formulados, o que, no limite, pode gerar uma nova política; Poder discricionário dos agentes implementadores; Poder discricionário dos agentes implementadores; Complexidade do processo. Complexidade do processo.

7 Implementação do PBF Atores múltiplos e diversos; Atores múltiplos e diversos; Características do federalismo brasileiro Características do federalismo brasileiro Heterogeneidade socioeconômica e diferentes capacidades municipais; Heterogeneidade socioeconômica e diferentes capacidades municipais; Velocidade de implantação; Velocidade de implantação; Marcos legais em construção ao mesmo tempo em que programa é implementado. Marcos legais em construção ao mesmo tempo em que programa é implementado.

8 Eixos de análise Processo de cadastramento e mecanismos de seleção; Processo de cadastramento e mecanismos de seleção; Relações entre níveis de governo; Relações entre níveis de governo; Intersetorialidade; Intersetorialidade; Controle social. Controle social.

9 São Francisco de Itabapoana Região Norte do estado do RJ; Região Norte do estado do RJ; Primeiro município a implantar o PBF no estado; Primeiro município a implantar o PBF no estado; Município recém-emancipado (1995); Município recém-emancipado (1995); População total de hab. (Censo 2000), sendo 47% urbana e 53% rural; População total de hab. (Censo 2000), sendo 47% urbana e 53% rural; Densidade demográfica: 36,80 hab./km 2. Densidade demográfica: 36,80 hab./km 2. Economia local: agricultura e pesca. Economia local: agricultura e pesca.

10 São Francisco de Itabapoana Maior proporção de pessoas abaixo da linha de indigência do estado: 43,8% (FGV, 2003). Maior proporção de pessoas abaixo da linha de indigência do estado: 43,8% (FGV, 2003). IDH-M 2002: IDH-M 2002: IDH-M Longevidade: IDH-M Longevidade: IDH-M Educação: IDH-M Educação: IDH-M Renda: IDH-M Renda: Precariedade oferta serviços públicos. Precariedade oferta serviços públicos.

11 PBF em S.F. Itabapoana Implantação em outubro de 2003; Implantação em outubro de 2003; Gestão no âmbito da Secretaria Municipal de Educação; Gestão no âmbito da Secretaria Municipal de Educação; Meta: famílias. Meta: famílias. Cobertura até dezembro de 2004 – 50% da meta. Cobertura até dezembro de 2004 – 50% da meta.

12 Cadastramento Problemas com migração dos programas anteriores – cada um em uma secretaria, com lógica distinta; Problemas com migração dos programas anteriores – cada um em uma secretaria, com lógica distinta; Falta de capacitação e de apoio técnico dos níveis supranacionais; Falta de capacitação e de apoio técnico dos níveis supranacionais; Falta de recursos humanos e de equipamentos; Falta de recursos humanos e de equipamentos; Hiato entre cadastramento e recebimento do benefício; Hiato entre cadastramento e recebimento do benefício;

13 Cadastramento Novos cadastros – 2 momentos; Novos cadastros – 2 momentos; Inicialmente através das escolas – visitas domiciliares; Inicialmente através das escolas – visitas domiciliares; Suspensão do processo de cadastramento e retomada em conjuntura eleitoral no município – denuncias de fraudes, auditoria e suspensão de novas concessões. Suspensão do processo de cadastramento e retomada em conjuntura eleitoral no município – denuncias de fraudes, auditoria e suspensão de novas concessões.

14 Condicionalidades Falta de planejamento prévio para um possível aumento da demanda de serviços de educação e saúde por parte dos beneficiários do PBF; Falta de planejamento prévio para um possível aumento da demanda de serviços de educação e saúde por parte dos beneficiários do PBF; Legado das áreas demonstra baixa capacidade instalada, sobretudo na saúde, e precárias condições de atendimento; Legado das áreas demonstra baixa capacidade instalada, sobretudo na saúde, e precárias condições de atendimento; Até dezembro 2004, as condicionalidades não vinham sendo acompanhadas. Até dezembro 2004, as condicionalidades não vinham sendo acompanhadas.

15 Relações governamentais e intersetorialidade Forte competição entre níveis de governo – questões políticos-eleitorais; Forte competição entre níveis de governo – questões políticos-eleitorais; Baixa presença do governo estadual; Baixa presença do governo estadual; Implantação do PBF permitiu iniciar diálogo entre diferentes secretarias; Implantação do PBF permitiu iniciar diálogo entre diferentes secretarias; Mas essa não se tornou uma prática cotidiana, não sendo constituída nenhuma instância de coordenação intersetorial do programa no município. Mas essa não se tornou uma prática cotidiana, não sendo constituída nenhuma instância de coordenação intersetorial do programa no município.

16 Participação e controle social Existência de diversos conselhos de políticas: CMS, CMAS, CONSEA, Conselho do PBE; Existência de diversos conselhos de políticas: CMS, CMAS, CONSEA, Conselho do PBE; Fragilidade destas instâncias no controle social das ações governamentais: falta de quorum, desconhecimento dos temas em pauta, vínculos empregatícios com a prefeitura, etc. Fragilidade destas instâncias no controle social das ações governamentais: falta de quorum, desconhecimento dos temas em pauta, vínculos empregatícios com a prefeitura, etc. Demora na definição das instâncias de controle social do PBF. Demora na definição das instâncias de controle social do PBF.

17 Duque de Caxias Região metropolitana do Rio de Janeiro – Baixada Fluminense; Região metropolitana do Rio de Janeiro – Baixada Fluminense; Está entre os 10 maiores PIB do país; Está entre os 10 maiores PIB do país; Principais atividades econômicas: indústrias químicas e petroquímicas, comércio e serviços; Principais atividades econômicas: indústrias químicas e petroquímicas, comércio e serviços; População total (Censo, 2000): hab., sendo 99,6% urbana. População total (Censo, 2000): hab., sendo 99,6% urbana.

18 Duque de Caxias População abaixo da linha da indigência: 28.25% (FGV, 2003); População abaixo da linha da indigência: 28.25% (FGV, 2003); IDH-M 2000 – IDH-M 2000 – IDH-M Longevidade – IDH-M Longevidade – IDH-M Educação – IDH-M Educação – IDH-M Renda – IDH-M Renda – Concentração de renda e déficit de recursos públicos; Concentração de renda e déficit de recursos públicos; Histórico de mobilização social. Histórico de mobilização social.

19 O PBF em Duque de Caxias Implantado em outubro de 2003; Implantado em outubro de 2003; Gestão no âmbito da Secretaria Municipal de Ação Social; Gestão no âmbito da Secretaria Municipal de Ação Social; Meta: famílias; Meta: famílias; Cobertura (dezembro 2004): 36% das famílias previstas; Cobertura (dezembro 2004): 36% das famílias previstas;

20 Cadastramento Experiência prévia do Mutirão de combate à desnutrição infantil (Igreja Católica, Associação Batista, Conselho de entidades populares, FASE, etc.); Experiência prévia do Mutirão de combate à desnutrição infantil (Igreja Católica, Associação Batista, Conselho de entidades populares, FASE, etc.); Prioridade de inclusão de crianças com risco nutricional; Prioridade de inclusão de crianças com risco nutricional; Articulação com o PSF e com sociedade civil para captação dos segmentos mais vulneráveis. Articulação com o PSF e com sociedade civil para captação dos segmentos mais vulneráveis.

21 Cadastramento Terceirização do processo de digitação dos cadastros; Terceirização do processo de digitação dos cadastros; Demora entre o cadastramento e o recebimento da renda por parte das famílias; Demora entre o cadastramento e o recebimento da renda por parte das famílias; Carência de recursos humanos; Carência de recursos humanos; Migração dos programas anteriores: exclusão de segmentos antes atendidos; Migração dos programas anteriores: exclusão de segmentos antes atendidos; Rapidez do processo e falta de clareza e informação dos critérios do programa. Rapidez do processo e falta de clareza e informação dos critérios do programa.

22 Contrapartidas Ausência de planejamento prévio no sentido de incorporar novas demandas trazidas pelo programa; Ausência de planejamento prévio no sentido de incorporar novas demandas trazidas pelo programa; Déficits na oferta de serviços de educação e saúde no município; Déficits na oferta de serviços de educação e saúde no município; Desmonte do trabalho desenvolvido na ótica da vigilância nutricional. Desmonte do trabalho desenvolvido na ótica da vigilância nutricional.

23 Relações intergovernamentais e intersetorialidade Conflitos entre governos municipal e estadual no momento de implantação do programa; Conflitos entre governos municipal e estadual no momento de implantação do programa; Histórico de apoio do grupo técnico de alimentação e nutrição da SES às ações de VAN no município; Histórico de apoio do grupo técnico de alimentação e nutrição da SES às ações de VAN no município; Rumos da cooperação intersetorial e intergovernamental ainda incertos. Rumos da cooperação intersetorial e intergovernamental ainda incertos.

24 Participação e controle social Demora na definição legal dos mecanismos de controle social do PBF; Demora na definição legal dos mecanismos de controle social do PBF; Descontinuidade e esvaziamento do processo que vinha sendo desenvolvido junto ao PBE e PBA; Descontinuidade e esvaziamento do processo que vinha sendo desenvolvido junto ao PBE e PBA; Inexistência do CONSEA municipal; Inexistência do CONSEA municipal; Controle social a cargo do CMAS – frágil mobilização. Controle social a cargo do CMAS – frágil mobilização.

25 Considerações Finais Cadastramento como processo crucial para o alcance da população-alvo do programa; Cadastramento como processo crucial para o alcance da população-alvo do programa; Dificuldades operacionais nos municípios – falta de logística, de recursos humanos, de capacitação e de apoio técnico dos níveis supranacionais de governo; Dificuldades operacionais nos municípios – falta de logística, de recursos humanos, de capacitação e de apoio técnico dos níveis supranacionais de governo; Problemas relacionados a confiabilidade da informação de renda e falta de controle público sobre a coleta de dados – espaço para uso clientelístico do programa. Problemas relacionados a confiabilidade da informação de renda e falta de controle público sobre a coleta de dados – espaço para uso clientelístico do programa.

26 Considerações Finais Ônus político: cadastramento e não concessão do benefício; Ônus político: cadastramento e não concessão do benefício; Desconsideração das experiências prévias nos municípios; Desconsideração das experiências prévias nos municípios; Inexistência de sistema estruturado para monitoramento/ controle das condicionalidades; Inexistência de sistema estruturado para monitoramento/ controle das condicionalidades; Dificuldades dos municípios em ofertar as ações previstas na agenda de compromissos. Dificuldades dos municípios em ofertar as ações previstas na agenda de compromissos.

27 Considerações Finais Intersetorialidade como ação ainda incipiente; Intersetorialidade como ação ainda incipiente; Coordenação do programa tende a ficar isolada em uma única secretaria; Coordenação do programa tende a ficar isolada em uma única secretaria; Gestão compartilhada entre os níveis de governo esbarra na definição vaga de papeis, na histórica não cooperação, na fragilidade técnico-gerencial dos municípios e na ainda tímida estrutura de incentivos dos governos centrais aos municípios. Gestão compartilhada entre os níveis de governo esbarra na definição vaga de papeis, na histórica não cooperação, na fragilidade técnico-gerencial dos municípios e na ainda tímida estrutura de incentivos dos governos centrais aos municípios.

28 Considerações Finais Tardia definição dos mecanismos e instâncias de controle social; Tardia definição dos mecanismos e instâncias de controle social; Sentido estreito de controle social – fiscalização do programa; Sentido estreito de controle social – fiscalização do programa; Fragilidade dos processos de controle social nos municípios; Fragilidade dos processos de controle social nos municípios; Alto grau de desconhecimento do PBF pelos conselheiros. Alto grau de desconhecimento do PBF pelos conselheiros.

29 Contatos:


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