Orçamentação por Programas no OE 2012 Formador: Pedro Ribeiro Enquadramento Legal e Estratégico 2011-2015.

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1 Orçamentação por Programas no OE 2012 Formador: Pedro Ribeiro Enquadramento Legal e Estratégico 2011-2015

2 Orçamentação por Programas no OE 2012 Plano da Sessão 2 I.Introdução à Orçamentação por Programas  Conceito de Orçamentação por Programas  Modelo de Orçamentação Tradicional vs Modelo de Orçamentação por Programas  Outros conceitos fundamentais II.A Orçamentação por Programas no Plano Internacional  Modelos de implementação da OP  A realidade da OP nalguns países da OCDE  Factores que condicionaram a OP no plano internacional  Síntese das reformas mais recentes em países da OCDE

3 Orçamentação por Programas no OE 2012 Plano da Sessão 3 III.Enquadramento Legal da Orçamentação por Programas  Decreto-Lei 131/2003 – Regras relativas a Programas e Medidas Orçamentais  Lei 22/2011 (5ª Alteração à Lei de Enquadramento Orçamental)  A Orçamentação por Programas no OE 2012

4 Orçamentação por Programas no OE 2012 Plano da Sessão 4 IV. Os Objectivos, As Metas e os Indicadores como instrumentos de avaliação do desempenho dos PO V.A Orçamentação por Programas no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015 VI. A Orçamentação por Programas no contexto dos modelos de Administração

5 Orçamentação por Programas no OE 2012 Conhecer o Enquadramento Legal e Estratégico da Orçamentação por Programas no âmbito do Orçamento de Estado para 2012 OBJECTIVO GERAL DA SESSÃO 5

6 Orçamentação por Programas no OE 2012 1.Deverá ser possivel identificar sem erros o fundamento legal da Orçamentação por Programas na LEO, no Dec-Lei 131/2003, na LOE, no DLEO; OBJECTIVOS ESPECIFICOS DA SESSÃO 6

7 Orçamentação por Programas no OE 2012 2.Deverá ser possivel identificar sem erros o enquadramento estratégico da Orçamentação por Programas no contexto orçamental das finanças públicas portuguesas. OBJECTIVOS ESPECIFICOS DA SESSÃO 7

8 Orçamentação por Programas no OE 2012 8

9  Orçamento de Estado: É o documento que prevê e autoriza as receitas e as despesas a efectuar pelo Estado num determinado ano. 9 Introdução  O Orçamento de Estado é:  Elaborado pelo Ministério das Finanças  Aprovado pelo Governo  Apresentado à Assembleia da República para discussão e aprovação final.

10 Orçamentação por Programas no OE 2012 Lei de Enquadramento Orçamental estabelece: a)As disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos de todo o sector público administrativo (inclui EPR); b)As regras e os procedimentos relativos à organização, elaboração, apresentação, discussão, votação, alteração e execução do OE. c)(…) 10 Introdução

11 Orçamentação por Programas no OE 2012 11 Introdução De acordo com a LEO, a Lei do Orçamento de Estado deve conter diversos Mapas Orçamentais (21):

12 Orçamentação por Programas no OE 2012 12 Introdução Mapas Orçamentais (conclusão)

13 Orçamentação por Programas no OE 2012 13 Introdução Em 31 Dez 2010 o OE 2011 foi publicado em DR pela Lei 55-A/2010

14 Orçamentação por Programas no OE 2012 14 Introdução

15 Orçamentação por Programas no OE 2012 15 Introdução

16 Orçamentação por Programas no OE 2012 16 Introdução

17 Orçamentação por Programas no OE 2012  É obrigatório a partir do OE 2012 (aplicação da Lei 22/2011 – 5ª Alteração à LEO);  O OP integra o processo de reformas da AP que têm sido levadas a cabo nos últimos anos: SIADAP, PRACE, Processo Orçamental, entre outras;  O OP está implementado em diversos países da OCDE. 17 Introdução

18 Orçamentação por Programas no OE 2012 18 Reformas em Curso na Adm. Pública Introdução à Orçamentação por Programas

19 Orçamentação por Programas no OE 2012  Este processo foi iniciado em 2004, tendo vindo a sofrer ajustes sucessivos no sentido do seu aperfeiçoamento. Assim, dos 52 programas orçamentais inicialmente definidos, existiam em 2006 apenas 28 e para 2012, 14 programas orçamentais. 19 Conceito de Orçamento por Programas

20 Orçamentação por Programas no OE 2012  Esta alteração foi possível dada o novo sentido da figura da “medida” orçamental a qual tem, agora, um significado mais amplo, deixando de estar associada apenas a uma entidade responsável como inicialmente se tinha estabelecido. 20 Conceito de Orçamento por Programas

21 Orçamentação por Programas no OE 2012  É um modelo de estruturação da despesa pública (para além da orgânica, funcional e económica), no contexto do OE, definida pelo Governo numa perspectiva plurianual (de modo a enquadrar devidamente os objectivos estratégicos de desenvolvimento económico e social definidos nas GOPs), alinhado com o PEC (decorrente das obrigações perante a UE na perspectiva económica e orçamental). 21 Conceito de Orçamento por Programas

22 Orçamentação por Programas no OE 2012 22 Modelo de Orçamentação Tradicional vs Modelo de Orçamentação por Programas

23 Orçamentação por Programas no OE 2012  Resultados e Outcomes: Os Programas Orçamentais compreendem um conjunto de indicadores de economia, eficiência e eficácia estabelecidos para avaliar a sua realização;  Accountability (prestação de contas): A execução dos programas orçamentais está sujeita a controlo administrativo (DLEO) e a controlo politico (art. 72-A LEO).art. 72-A LEO 23 Caracteristicas do Orçamento por Programas

24 Orçamentação por Programas no OE 2012 24 Elementos de um Programa  A sua designação,  A identificação dos objetivos,  A explicitação das metas que se pretende atingir, devidamente quantificadas e calendarizadas, e  Os indicadores que possibilitarão aferir o cumprimento dos objetivos e respetivas metas. Todos estes elementos deverão constar do enunciado do programa para que o mesmo possa ser considerado completo. (COP Rel. Final 2009)

25 Orçamentação por Programas no OE 2012 25 Exemplo de um Programa (ilustrativo) Origem: Relatório Final da Comissão de Orçamentação por Programas, 2008. Dados fictícios, meramente exemplificativos.

26 Orçamentação por Programas no OE 2012 Orçamentação por Programas Fases do Processo 26 I.Planeamento II.Programação III.Orçamento por Programas IV.Implementação V.Avaliação VI.Integração da informação de desempenho no processo orçamental

27 Orçamentação por Programas no OE 2012 27 Programas Orçamentais e Entidades Coordenadoras em 2012 Fonte: Circular DGO 1367/A - Anexo XI

28 Orçamentação por Programas no OE 2012 28

29 Orçamentação por Programas no OE 2012  O Canadá começou no final dos anos 70;  Hoje cerca de 2/3 dos Estados-membros da OCDE já desenvolveram indicadores para os resultados e os impactos da despesa pública. 29 A OP no Plano Internacional  Os EUA começaram a utilizar a informação sobre o desempenho do processo orçamental em 1947;

30 Orçamentação por Programas no OE 2012  Três a cinco anos a implementar em toda a administração pública;  Nos países que adotaram a informação sobre o desempenho no processo orçamental, o enfoque deslocou-se para os resultados. 30 A OP no Plano Internacional  A experiência internacional mostra que não há um modelo único e universal de OP;

31 Orçamentação por Programas no OE 2012 31 A OP no Plano Internacional: Estratégias de implementação da OP  Vectores estratégicos de implementação da Orç. por Programas:  Grau de Centralização  Top-Down (mais centralizada)  Botton-Up (menos centralizada)  Abrangência  Total (toda a desp.publica)  Parcial (parte da desp.publica)  Calendarização  Big bang (implementação rápida)  Incremental (passo a passo)

32 Orçamentação por Programas no OE 2012 32 A OP no Plano Internacional: Modelos implementados na OCDE Fonte: OCDE, “Performance Budgeting in OECD Countries” (Table 2.4., pág. 37). As estratégias adoptadas dependem da realidade politica e da organização da administração pública

33 Orçamentação por Programas no OE 2012 33 A OP no Plano Internacional: Resultados da experiência OCDE  Enorme disparidade entre os países no que respeita à percentagem da despesa pública que tem metas associadas ao respetivo desempenho;  A maior parte dos países da OCDE que utilizam informação sobre o desempenho no processo orçamental, usam-na apenas como mais um elemento a ter em conta no processo de elaboração do OE, não existindo uma relação automática entre o desempenho de um programa e os recursos que lhe são atribuídos. (Fonte: COP Comissão para a Orçamentação por Programas – Relatório Final, 2008)

34 Orçamentação por Programas no OE 2012 34 A OP no Plano Internacional: Resultados da experiência OCDE  Enquanto nuns países o não cumprimento de metas não tem consequências negativas sobre as remunerações e/ou carreiras dos respetivos responsáveis, noutros países como são nos casos da Coreia do Sul e da Dinamarca existem consequências contempladas nos respetivos modelos de OP. (Fonte: COP Comissão para a Orçamentação por Programas – Relatório Final, 2008)

35 Orçamentação por Programas no OE 2012 35  Centralização da reforma do quadro orçamental;  Forte liderança por parte do Primeiro-Ministro e do Ministro das Finanças para que haja uma adesão generalizada por parte de toda a Administração Pública; (Fonte: COP Comissão para a Orçamentação por Programas – Relatório Final, 2008) A OP no Plano Internacional: Factores que condicionaram as experiências de OP

36 Orçamentação por Programas no OE 2012 36  Deverão ser afetos à reforma do quadro orçamental os recursos humanos e materiais que a mesma exige;  O executivo deverá estabelecer prioridades e definir um número limitado de objetivos operacionais para cada objetivo estratégico fixado para a legislatura. De outra forma, a gestão dos vários programas torna-se impraticável; (Fonte: COP Comissão para a Orçamentação por Programas – Relatório Final, 2008) A OP no Plano Internacional: Factores que condicionaram as experiências de OP

37 Orçamentação por Programas no OE 2012 37 A OP no Plano Internacional: Factores que condicionaram as experiências de OP  É fundamental conhecerem-se os custos de cada ação, o que implica a existência de contabilidade analítica na Administração Pública;  A qualidade dos indicadores de desempenho é um elemento essencial da OP, pelo que é indispensável que estes sejam regularmente auditados. (Fonte: COP Comissão para a Orçamentação por Programas – Relatório Final, 2008)

38 Orçamentação por Programas no OE 2012 38 Sintese das reformas do processo orçamental mais recentes na OCDE

39 Orçamentação por Programas no OE 2012 39

40 Orçamentação por Programas no OE 2012 Constituição da Republica Portuguesa Artigo 105.º Orçamento (…) 3. O Orçamento é unitário e especifica as despesas segundo a respetiva classificação orgânica e funcional, de modo a impedir a existência de dotações e fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas. 40 Enquadramento Legal da OP

41 Orçamentação por Programas no OE 2012 Esta lei estabelece: a) As disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos … de todo o sector público administrativo; b) As regras e os procedimentos relativos à organização, elaboração, … execução do Orçamento do Estado, … ; 41 Enquadramento Legal da OP Lei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)

42 Orçamentação por Programas no OE 2012 Consideram-se integradas no SPA, também, as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsetor no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais pelo INE, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento (Art. 5º). 42 Enquadramento Legal da OP Lei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.) Novidade Universo do Orçamento de Estado

43 Orçamentação por Programas no OE 2012 43 Enquadramento Legal da OP Circular 1367/A DGO - Instruções para a Preparação do OE 2012 Designa as entidades abrangidas pelo art.5º de Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) Extrato do anexo I

44 Orçamentação por Programas no OE 2012 Principio Orçamental da Especificação das Despesas por Programas As despesas são estruturadas por programas (para além da classificação orgânica, funcional e económica), Art.8º. 44 Enquadramento Legal da OP Lei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.)

45 Orçamentação por Programas no OE 2012 45 Enquadramento Legal da OP Lei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.) Quadro Plurianual de Programação Orçamental  O QPPO é apresentado juntamente com a proposta de lei do 1º orçamento do Governo após tomada de posse, e define:  Os limites da despesa da AC;  Os limites de despesa para cada programa orçamental (Art. 12º-D)

46 Orçamentação por Programas no OE 2012 46 Enquadramento Legal da OP Lei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.) Regime de Estrutura da Despesa no OE  As despesas inscritas nos orçamentos que integram o OE, estruturam-se por Programas (Art. 18º)

47 Orçamentação por Programas no OE 2012 47 Enquadramento Legal da OP Lei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.) Programas Orçamentais  Devem incluir (art. 19º):  As despesas correspondentes ao conjunto de medidas que integram o PO;  Um conjunto de indicadores que permitam avaliar a economia, eficiência e eficácia da realização dos programas.

48 Orçamentação por Programas no OE 2012 48 Enquadramento Legal da OP Lei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.) Programas Orçamentais  Outros aspectos (art. 19º):  O programa orçamental pode ser executado por uma ou várias entidades pertencentes, ao mesmo titulo, ou a diferentes subsectores da AC;  Cada programa orçamental divide-se em medida(s).

49 Orçamentação por Programas no OE 2012 49 Enquadramento Legal da OP Lei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.) Programas Orçamentais  Medidas (art. 20º):  A medida compreende as despesas correspondentes a Projectos ou Actividades ;  Pode ser executada por uma ou várias entidades pertencentes ao mesmo ou a diferentes subsectores da administração central.  Cada medida divide -se em projectos ou actividades, podendo existir medidas com um único projecto ou actividade.

50 Orçamentação por Programas no OE 2012 50 Enquadramento Legal da OP Lei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.) Programas Orçamentais  Projectos ou Actividades (art. 20º):  Os projectos ou actividades correspondem a unidades básicas de realização da medida, com orçamento e calendarização rigorosamente definidos.

51 Orçamentação por Programas no OE 2012 51 Enquadramento Legal da OP Lei de Enquadramento Orçamental: Lei 22/2011 (5ª Alt.) ORÇAMENTO DE ESTADO Programa(s) Orçamental(s)Medida(s) Projecto(s)Actividade(s) Estrutura do Orçamento de Estado

52 Orçamentação por Programas no OE 2012 52 Enquadramento Legal da OP Decreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais Natureza dos Programas Orçamentais:  Os prog orçamentais são integrados por Medidas;  Cada programa corresponde a uma única classificação funcional;  Os programas indicam os montantes financeiros;  Os programas incluem os Indicadores Económicos, de Eficiência e Eficácia que permitem avaliar o seu desempenho;

53 Orçamentação por Programas no OE 2012 53 Enquadramento Legal da OP Decreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais Procedimentos para a elaboração e aprovação dos programas orçamentais:  É o ministério das finanças que propõe ao Conselho de Ministros os procedimentos necessários para a elaboração e aprovação dos programas orçamentais a inserir na proposta de lei do Orçamento do Estado (art. 4º).

54 Orçamentação por Programas no OE 2012 54 Enquadramento Legal da OP Decreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais Medidas:  Cada ministério é que define as medidas que integram os programas da sua área (art. 5º alín 1).

55 Orçamentação por Programas no OE 2012 55 Enquadramento Legal da OP Decreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais Estrutura dos mapas orçamentais:  É o Mapa XVI da Lei do Orçamento do Estado que contém os mapas relativos à programação orçamental e que inclui:  A identificação dos programas orçamentais;  A identificação dos ministérios coordenadores;  A programação financeira plurianual.

56 Orçamentação por Programas no OE 2012 56 Enquadramento Legal da OP Decreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais Elementos do Anexo Informativo ao Mapa XVI : a)O enquadramento e justificação, bem como os objetivos e metas de cada programa; b)As medidas que o integram; c)Os ministérios envolvidos na execução; d)As fontes de financiamento; e)A programação plurianual; f)Os indicadores de avaliação da economia, eficiência e eficácia.

57 Orçamentação por Programas no OE 2012 57 Enquadramento Legal da OP Decreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais Avaliação e Controlo a)O acompanhamento e controlo da execução financeira e material dos programas orçamentais, é assegurado pelo Ministério das Finanças; b)A avaliação da execução dos programas orçamentais e a elaboração dos respetivos relatórios cabem ao ministério coordenador de cada programa;

58 Orçamentação por Programas no OE 2012 58 Enquadramento Legal da OP Decreto-Lei 131/2003: Regras relativas a Prog.Orçamentais Avaliação e Controlo c)A avaliação dos programas orçamentais deve apoiar-se em indicadores que possibilitem a verificação do grau de realização dos objetivos previamente definidos; d)A avaliação da execução dos programas orçamentais é realizada, pelo menos, com uma periodicidade semestral.

59 Orçamentação por Programas no OE 2012 59 Enquadramento Legal da OP Lei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010 O que trouxe a Lei do Orçamento de Estado de 2011 sobre a execução dos Programas Orçamentais em 2011?

60 Orçamentação por Programas no OE 2012 60 Enquadramento Legal da OP Lei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010

61 Orçamentação por Programas no OE 2012 61 Enquadramento Legal da OP Lei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010 Gestão de Programas Orçamentais  Autoriza o Governo a efetuar as alterações orçamentais que se revelem necessárias para assegurar a gestão de cada programa orçamental (art. 10º). Saldos de dotações de financiamento nacional associados ao cofinanciamento comunitário  Transitam para o OE 2011, os saldos das dotações de financiamento nacional associados ao cofinanciamento comunitário constantes do orçamento do ano anterior, para programas cofinanciados de idêntico conteudo (art. 11º).

62 Orçamentação por Programas no OE 2012 62 Enquadramento Legal da OP Lei do Orçamento de Estado 2011: Lei 55-A/2010 Reforço Orçamental dos Programas  A assunção de novos compromissos de despesa ou a diminuição de receitas próprias subjacentes a pedidos de reforço orçamental implicam a apresentação, prévia à autorização do pedido, de um plano que preveja a redução, de forma sustentável, da correspondente despesa no programa orçamental a que respeita (art. 12º alinea 5).

63 Orçamentação por Programas no OE 2012 63 Enquadramento Legal da OP Execução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Estabelece as disposições relativas à execução do Orçamento de Estado 2011

64 Orçamentação por Programas no OE 2012 64 Enquadramento Legal da OP Execução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Aspectos relevantes no contexto dos PO  Reforço dos mecanismos de acompanhamento e disciplina orçamental;  Obrigatoriedade de apresentação de planos trimestrais de receita e despesa, por programa orçamental para reforço dos instrumentos de controlo da execução orçamental.

65 Orçamentação por Programas no OE 2012 65 Enquadramento Legal da OP Execução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Disciplina orçamental em matéria de PO  Os coordenadores de cada programa orçamental elaboram um plano trimestral de receita e despesa, especificado por classificação orgânica, agrupamento e por subagrupamento da classificação económica, o qual deve ser comunicado à DGO (art. 5º)

66 Orçamentação por Programas no OE 2012 66 Enquadramento Legal da OP Execução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Disciplina orçamental em matéria de PO  Carecem de autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças as alterações ao plano trimestral de receita e despesa dos programas orçamentais, que impliquem o aumento da despesa ou a diminuição da receita em termos globais (art. 5º).

67 Orçamentação por Programas no OE 2012 67 Enquadramento Legal da OP Execução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Cabe à Entidade Coordenadora dos PO  Elaborar os planos trimestrais da receita e despesa dos programas orçamentais;  Propor as alterações que considere indispensáveis ao cumprimento dos limites previstos no plano financeiro trimestral de receita e despesa; Art. 15º

68 Orçamentação por Programas no OE 2012 68 Enquadramento Legal da OP Execução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Cabe à Entidade Coordenadora do PO  Definir os indicadores de economia, eficiência e eficácia do Programa, nomeadamente os respetivos objetivos e metas;  Avaliar o grau de realização dos objetivos do Programa e produzir os relatórios de acompanhamento e controlo da execução financeira e material; Art. 15º

69 Orçamentação por Programas no OE 2012 69 Enquadramento Legal da OP Execução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Período temporal

70 Orçamentação por Programas no OE 2012 70 Enquadramento Legal da OP Execução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Cabe à Entidade Coordenadora do PO  Propor as alterações que considere indispensáveis ao cumprimento dos objetivos do programa orçamental;  Emitir parecer prévio sobre a inscrição de novas medidas, projetos, reinscrições de projetos ou reduções nas dotações de receitas próprias ou gerais dos orçamentados; Art. 15º

71 Orçamentação por Programas no OE 2012 71 Enquadramento Legal da OP Execução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Cabe à Entidade Coordenadora do PO  Emitir parecer prévio sobre as alterações orçamentais que careçam de autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças ou pela área em causa;  Colaborar com o Ministério das Finanças, com vista à concretização da orçamentação por programas e à definição do quadro plurianual. Art. 15º

72 Orçamentação por Programas no OE 2012 72 Enquadramento Legal da OP Execução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Cabe à Entidade Coordenadora do PO  Efectuar o acompanhamento dos prazos médios de pagamento e reportar, trimestralmente, ao respetivo membro do Governo e ao membro do Governo responsável pela área das finanças. Art. 33º

73 Orçamentação por Programas no OE 2012 73 Enquadramento Legal da OP Execução Orçamental 2011: Decreto-Lei 29-A/2011 Disposições especificas para alguns PO  Existem algumas disposições específicas para alguns PO no âmbito do OE 2011, nomeadamente:  Gestão Financeira do Prog. Represent. Externa;  Gestão Financeira do Programa da Defesa;  Gestão Financeira do Programa da Educação;  Gestão Financeira do Prog. Investig. Ensino Sup.;  Gestão Financeira do Prog. Coop. p/o Desenvol.;  Gestão Financeira do Programa de Saúde. Art. 38º a 43º

74 Orçamentação por Programas no OE 2012 74 Enquadramento Legal da OP Processo de alterações orçamentais nos PO devem respeitar os seguintes circuitos:  As alterações à programação que careçam de despacho (consultar art.8º DLEO) de autorização do Ministro de Estado e das Finanças devem ser remetidas à DGO pelas entidades coordenadoras dos PO, às quais será comunicado o despacho final. Circular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao DLEO para 2011 em matéria de PO

75 Orçamentação por Programas no OE 2012 75 Enquadramento Legal da OP Processo de alterações orçamentais nos PO devem respeitar os seguintes circuitos:  As alterações da competência do membro do Governo com responsabilidade tutelar devem ser remetidas à DGO, pela entidade coordenadora do programa orçamental. Circular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao DLEO para 2011 em matéria de PO

76 Orçamentação por Programas no OE 2012 76 Enquadramento Legal da OP Processo de alterações orçamentais nos PO devem respeitar os seguintes circuitos:  Os processos relativos às alterações à programação da competência dos dirigentes dos serviços, devem ser enviados às entidades coordenadoras dos programas orçamentais. Circular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao DLEO para 2011 em matéria de PO

77 Orçamentação por Programas no OE 2012 77 Enquadramento Legal da OP Circular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao DLEO para 2011 em matéria de PO Processo de alterações orçamentais nos PO devem respeitar os seguintes circuitos:  Os créditos especiais devem ser remetidos à DGO, pela entidade coordenadora do PO;  Os processos relativos às alterações à programação que envolvam mais do que um PO, devem ser remetidos à DGO pela entidade coordenadora do PO que beneficie de maior reforço.

78 Orçamentação por Programas no OE 2012 78 Enquadramento Legal da OP Processo de alterações orçamentais nos PO devem respeitar os seguintes circuitos:  Cabe às entidades coordenadoras a comunicação aos serviços executores, dos despachos finais proferidos sobre as alterações orçamentais à programação que tenham sido autorizadas pelo Ministro de Estado e das Finanças. Circular 1363/A da DGO: Instruções Complementares ao DLEO para 2011 em matéria de PO

79 Orçamentação por Programas no OE 2012 79 Enquadramento Legal da OP Principios Gerais;  O OE é estruturado por Programas;  O Programa é organizado em Medidas, que se concretizam através de Atividades e Projetos, conforme se trate de despesas de funcionamento ou de investimento. Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas Alineas 20 a 22

80 Orçamentação por Programas no OE 2012 80 Enquadramento Legal da OP Principios Gerais  Aos projetos (portanto às despesas de investimento e não às actividades ou seja às despesas de funcionamento) são associados indicadores de acompanhamento e metas. Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas Alineas 20 a 22

81 Orçamentação por Programas no OE 2012 81 Enquadramento Legal da OP Responsabilidade das Ent.Coordenadoras dos PO durante a elaboração do OE:  Comunicar à DGO a distribuição das dotações orçamentais fixadas por serviço, organismo e EPR e o mapa de pessoal global do Programa; Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas Alinea 23

82 Orçamentação por Programas no OE 2012 82 Enquadramento Legal da OP Responsabilidade das Ent.Coordenadoras dos PO durante a elaboração do OE:  Supervisionar o cumprimento pelos serviços e organismos integrados no Programa das datas e requisitos definidos para o OE 2012, nomeadamente através do seguimento através do site da DGO do estado em que se encontram; Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas Alinea 23

83 Orçamentação por Programas no OE 2012 83 Enquadramento Legal da OP Responsabilidade das Ent.Coordenadoras dos PO durante a elaboração do OE:  Assegurar a fiabilidade, consistência e coerência da informação relativa ao programa que coordena; Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas Alinea 23

84 Orçamentação por Programas no OE 2012 84 Enquadramento Legal da OP Responsabilidade das Ent.Coordenadoras dos PO durante a elaboração do OE:  Coordenar com os serviços as eventuais atualizações da informação, em caso de necessidade de ajustamento do orçamento inicial, tendo em atenção o plafond atribuído ao Programa; Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas Alinea 23

85 Orçamentação por Programas no OE 2012 85 Enquadramento Legal da OP Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas

86 Orçamentação por Programas no OE 2012 86 Enquadramento Legal da OP Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas (Excerto)

87 Orçamentação por Programas no OE 2012 87 Enquadramento Legal da OP Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas (Excerto)

88 Orçamentação por Programas no OE 2012 88 Enquadramento Legal da OP Circular 1367/A da DGO: Instruções para a preparação OE 2012 em matéria de Orçamentação por Programas

89 Orçamentação por Programas no OE 2012 89

90 Orçamentação por Programas no OE 2012 90 Sintese  Constituição da Republica Portuguesa;  Lei de Enquadramento Orçamental (Lei 22/2011);  Dec-Lei 131/2003  Lei do Orçamento (anual);  Dec-Lei de Execução Orçamental (anual);  Circular DGO Instruções Complementares ao DLEO;  Circular DGO Instruções para a Preparação do OE;

91 Orçamentação por Programas no OE 2012 91

92 Orçamentação por Programas no OE 2012 Considerando em termos concetuais,  O Controlo tem por objectivo assegurar uma utilização eficaz dos investimentos públicos no quadro dos objectivos definidos para os programas orçamentais e no planeamento da programação plurianual; 92 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.

93 Orçamentação por Programas no OE 2012 Considerando em termos concetuais,  A Avaliação é uma determinação tão sistemática quanto possível de um programa, medida ou projecto quanto à sua concepção, implementação e resultados. 93 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.

94 Orçamentação por Programas no OE 2012 … os Indicadores devem,Indicadores  Possibilitar a verificação do grau de realização dos objectivos previamente definidos, permitindo assim que, ao comparar os recursos utilizados e os resultados alcançados, se torne possível avaliar o investimento público e, como tal, inferir da sua racionalidade. 94 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.

95 Orçamentação por Programas no OE 2012 … por outras palavras devem,  Proporcionar o controlo dos factores: Tempo, Custos, Recursos e Resultados 95 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.

96 Orçamentação por Programas no OE 2012 96 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. O que a lei determina em matéria de indicadores dos PO LEO 22/2011 (Proposta de Lei do Orçamento art 37º nº1 alinea r:  Elementos informativos sobre os programas orçamentais; Dec-Lei 131/2003 art. 6º alinea 3  O anexo informativo (ao mapa XVI) deve evidenciar … indicadores de avaliação da economia, eficiência e eficácia. Perspectiva da Proposta de Lei do OE

97 Orçamentação por Programas no OE 2012 97 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. Fonte: LEO 22/2011 O que a lei determina em matéria de indicadores dos PO Perspectiva da Lei do Orç.Estado

98 Orçamentação por Programas no OE 2012 O que vamos fazer nesta secção:  Apresentação de uma metodologia de construção de indicadores que se possam adaptar aos principais dominios da programação orçamental 98 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.

99 Orçamentação por Programas no OE 2012 Considerando que se entende por,  Objectivo: Fim que se pretende atingir  Meta: Quantificação e calendarização de um objectivo  Indicador: Meio de aferição de metas 99 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.

100 Orçamentação por Programas no OE 2012 Considerando que se entende por,  Eficiência: Em que medida os resultados tem correspondência com os meios (recursos) mobilizados? Os meios utilizados são adequados aos resultados expectáveis ou atingidos?  Eficácia: Em que medida o programa permitiu atingir os objectivos fixados? Relação entre objectivos e resultados. 100 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.

101 Orçamentação por Programas no OE 2012 Considerando que se entende por,  Impacto (Outcome): Quais as consequências globais do programa sobre o ambiente sócioeconómico, a longo prazo? Consequências sobre o ambiente envolvente dos pontos de vista técnico, económico, sócio cultural, institucional e ambiental. 101 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.

102 Orçamentação por Programas no OE 2012 Exemplo no INA: 1.Objectivo: Aumentar o numero anual de formandos 2.Meta: 6.000 ou mais formandos anuais 3.Indicador: Numero de formandos com inscrições válidas 102 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.

103 Orçamentação por Programas no OE 2012 …e que a definição se faz pela seguinte ordem: 1.Objectivo (Fim que se pretende atingir) 2.Meta (Quantificação e Temporização de um objectivo) 3.Indicador (Meio de aferição de metas) 103 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.

104 Orçamentação por Programas no OE 2012 Considerando a hierarquia dos Programas Orçamentais, 104 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. ProgramaMedida(s) Actividade(s) Projecto(s)

105 Orçamentação por Programas no OE 2012 Deverá existir correspondência entre os estádios de intervenção e os objectivos correspondentes, 105 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. Objectivos globais, estratégicos Programa Objectivos especificos (dominios prioritários) Medida Objectivos operacionais Actividade Projecto

106 Orçamentação por Programas no OE 2012 A definição dos indicadores deve ter por base critérios de: 106 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.  Pertinência,  Fiabilidade e  Disponibilidade.

107 Orçamentação por Programas no OE 2012 Os Indicadores devem ter as seguintes caracteristicas: 107 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.  Ser de um determinado tipo ou natureza (Eficácia, Eficiência e Económicos);  Pode ser obtido através de um rácio ou não;  Serem expressos numa unidade de medida apropriada à análise que se pretende. Exemplos: %; Unidade monetária; Quantidades;  Representar uma determinada ponderação (%) no conjunto dos indicadores considerados;

108 Orçamentação por Programas no OE 2012 Os Indicadores devem ter as seguintes caracteristicas: 108 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.  Ser fácil e fiável o acesso e recolha dos elementos que contribuem para os indicadores;  Ter a fonte de dados bem definida e identificada (Organismo(s) e departamento(s);  Ter definida a periodicidade da recolha e tratamento da informação;  Ser percetível as conclusões que se podem obter dos resultados dos indicadores.

109 Orçamentação por Programas no OE 2012 O Painel de Indicadores devem compreender 3 níveis temporais de avaliação: 109 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç.  Avaliação ex-ante  Avaliação intercalar  Avaliação ex-post

110 Orçamentação por Programas no OE 2012 110 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. O Caso-Piloto da Cooperação Portuguesa (Programa Orçamental da Cooperação Portuguesa 2009-2012) Objectivo Estratégico Contribuir para o desenvolvimento económico e social dos PALOP e TL e para a consolidação da paz, da democracia, dos direitos humanos e do Estado de direito, de forma a contribuir para alcançar os ODM

111 Orçamentação por Programas no OE 2012 111 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. O Caso-Piloto da Cooperação Portuguesa (Programa Orçamental da Cooperação Portuguesa 2009-2012) Para o acompanhamento e monitorização deste objetivo foram desenvolvidos 3 indicadores estratégicos :  E1 - Proporção da ADP no RNB  E2 – Contributo de Portugal para o 2º ODM (Ensino Primário Universal)  E3 – Contributo de Portugal para a Boa Governação, Participação e Democracia

112 Orçamentação por Programas no OE 2012 112 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. Indicadores Estratégicos da Cooperação Portuguesa Notas: (*) 2009 será o primeiro ano em que se procederá à recolha de dados para este indicador. (**) Proceder-se-á a uma análise mais aprofundada da evolução deste indicador ao longo do tempo, de forma a permitir definir metas com maior segurança.

113 Orçamentação por Programas no OE 2012 113 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. Os Obj.Estratégicos estruturaram-se em 4 Medidas: Boa Governação, Participação e Democracia M1 Desenvolvimento Sustentável e Luta Contra a Pobreza M2 Participação no quadro internacional e nos dispositivos multilaterais de apoio ao desenvolvimento M3 Gestão da Cooperação M4

114 Orçamentação por Programas no OE 2012 114 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. Estas medidas foram operacionalizadas por um conjunto de atividades: A.1.1 Capacitação Institucional A.1.2 Apoio ao Orçamento A.1.3 Capacitação na area da Educação e da Formação M1 … …

115 Orçamentação por Programas no OE 2012 115 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. Indicadores Operacionais para monitorizar a A.1.1:

116 Orçamentação por Programas no OE 2012 116 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. Indicadores Operacionais para monitorizar a A.1.1:

117 Orçamentação por Programas no OE 2012 117 Os Objectivos, as Metas e os Indicadores como I.de Avaliaç. Desemp. dos P.Orç. Indicadores Operacionais para monitorizar a A.1.1:

118 Orçamentação por Programas no OE 2012 118

119 Orçamentação por Programas no OE 2012 Contexto Actual e Enquadramento  Portugal enfrenta hoje uma das maiores crises económicas e financeiras da sua história.  Debilidades estruturais e desequilíbrios macroeconómicos e financeiros acumulados durante mais de uma década.  Os persistentes desequilíbrios conduziram a níveis elevados de endividamento público e endividamento externo. 119 O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015

120 Orçamentação por Programas no OE 2012 Contexto Actual e Enquadramento  Percepção do risco de crédito da divida soberana.  Agravamento das condições de financiamento em termos de custo e acesso ao crédito. 120 O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015 Pedido de Assistência Financeira Internacional

121 Orçamentação por Programas no OE 2012 RESULTADO 121 O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015 Pedido de Assistência Financeira Internacional Programa de Assistência Económica e Financeira (Empréstimo de 78 mil milhóes de Euros) Programa de Assistência Económica e Financeira (Empréstimo de 78 mil milhóes de Euros)

122 Orçamentação por Programas no OE 2012 122 O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015 Programa de Assistência Económica e Financeira Compreende um conjunto de medidas, entre as quais:  Consolidação Orçamental  Eliminação do desiquilibrio nas Fin. Públicas  Redução do nível de endividamento

123 Orçamentação por Programas no OE 2012 Medidas de Consolidação Orçamental ……  Reforma do processo orçamental i.Mecanismos temporários de reforço do controlo da despesa ii.Implementação da nova LEO iii.Revisão do processo de Prestação de Contas …… 123 O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015

124 Orçamentação por Programas no OE 2012 Implementação da nova LEO  …  Orçamento por Programas (art. 18 a 20º)  … 124 O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015

125 Orçamentação por Programas no OE 2012 Orçamento por Programas (2012)  14 Programas Orçamentais.  Cada programa terá um único ministério executor (não há programas a ser executados por mais de um ministério).  Na generalidade dos casos, cada ministério será responsável por um único programa. 125 O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015

126 Orçamentação por Programas no OE 2012 Orçamento por Programas 2012  Representativo das melhores práticas internacionais em matéria orçamental.  Tem como propósito enquadrar o OE para 2012 numa estratégia de médio prazo. 126 O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015

127 Orçamentação por Programas no OE 2012 127 O OP no âmbito da Estratégia Orçamental 2011-2015 Fonte: Documento de Estratégia Orçamental 2011-2015

128 Orçamentação por Programas no OE 2012 128

129 Orçamentação por Programas no OE 2012 New Public Management  Surgiu em meados de 1980;  Ganhou forma nas administrações Thatcher e Reagan;  Toma a forma de doutrina após a publicação do artigo de Hood, "A Public Management for All Seasons", em 1991. 129 O OP no contexto dos novos modelos de Administração Pública

130 Orçamentação por Programas no OE 2012 Alguns conteudos doutrinários: 1.Poder da gestão profissional: a responsabilidade requer concentração de autoridade e não difusão do poder. Governantes / Dirigentes bem visíveis no topo dos PO Liberdade para gerir Poder discricionário 130 O OP no contexto dos novos modelos de Administração Pública New Public Management

131 Orçamentação por Programas no OE 2012 Alguns conteudos doutrinários: 2.Padrões e medidas de desempenho explícitos: responsabilidade significa objetivos claramente definidos. Eficiência necessita de atenção aos objetivos. Objetivos bem definidos Objetivos mensuráveis Indicadores de sucesso / realização 131 O OP no contexto dos novos modelos de Administração Pública New Public Management

132 Orçamentação por Programas no OE 2012 Alguns conteudos doutrinários: 3.Ênfase no controle dos outputs (resultados): necessidade de insistir nos resultados e não nos processos. Alocação de recursos e recompensas com ligação à performance 132 O OP no contexto dos novos modelos de Administração Pública New Public Management

133 Orçamentação por Programas no OE 2012 Alguns conteudos doutrinários: 4.Insistência em estilos de gestão e práticas do sector privado: necessidade de introduzir instrumentos de gestão empresarial no sector público. 133 O OP no contexto dos novos modelos de Administração Pública New Public Management

134 Orçamentação por Programas no OE 2012 134

135 Orçamentação por Programas no OE 2012 Conclusões 135  O Orçamento por Programas é uma forma de estruturação da despesa do OE;  Representa a materialização das politicas públicas do Programa de Governo no OE;  Permite uma alocação de recursos informada pelo desempenho das politicas publicas envolvidas nos PO;

136 Orçamentação por Programas no OE 2012 Conclusões 136  O OP tem um caracter plurianual que induz ao planeamento de médio prazo;  O enfoque do OE são os Resultados e Outcomes. Outcomes: Impactos sociais e económicos das politicas públicas)

137 Orçamentação por Programas no OE 2012 Conclusões 137  O Controlo dos PO tem por objectivo assegurar uma utilização eficaz dos investimentos públicos no quadro dos objectivos definidos e no planeamento da programação plurianual;

138 Orçamentação por Programas no OE 2012 Conclusões 138  A Avaliação dos PO é uma determinação tão sistemática quanto possível do programa, medida ou projecto quanto à sua concepção, implementação e resultados;

139 Orçamentação por Programas no OE 2012 Conclusões 139  Os Indicadores possibilitam a verificação do grau de realização dos objectivos previamente definidos nos Pos, permitindo assim que, ao comparar os recursos utilizados e os resultados alcançados, se torne possível avaliar o investimento público e, como tal, inferir da sua racionalidade.

140 Orçamentação por Programas no OE 2012 Nota Final 140  É provavel novas alterações à LEO, no âmbito da Reforma do Processo Orçamental integrado na Estratégia de Consolidação Orçamental 2011-2015

141 Orçamentação por Programas no OE 2012 Bibliogafia 141  Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) Lei 22/2011  Lei do Orçamento de Estado 2011 (Lei 55-A/2010)  Dec-Lei 29-A/2011 Execução Orçamental 2011  Relatório OCDE sobre “Avaliação do Processo Orçamental em Portugal”  Documento de Estratégia Orçamental 2011-2015  Relatório do Orçamento de Estado 2009

142 Orçamentação por Programas no OE 2012 Bibliogafia 142  Painel de Indicadores de Acompanhamento e Avaliação (Dept. Prospectiva e Planeamento Jun 2006 Min Ambiente, Ord Ter e Des Reg.);  Gestão Pública – Teoria, modelos e prática, do Prof. Dr. J.A. Oliveira Rocha (2011);  Gestão Pública – Modelos de Prestação no Serviço Público, do também Prof. Dr. Hugo Consciência Silvestre (2010).

143 Orçamentação por Programas no OE 2012 143