Agenda Política

Agenda Política “Como se definem as agendas governamentais? A nossa resposta tem-se concentrado em três explicações: problemas, políticas, e participantes visíveis.” John Kingdon, 1995: 197 “O agenda setting é o processo pelo qual os problemas e soluções alternativas ganham ou perdem a atenção do público e da elite. A competição de grupo para definir a agenda é feroz porque nenhuma sociedade, sistema político, ator oficial, ator não-oficial ou pessoa física tem capacidade para atender a todas as alternativas possíveis para todos os problemas possíveis, que possam surgir a qualquer momento. (…) O grupo que descreve com sucesso um problema também será aquele que definirá as suas soluções, prevalecendo, assim, no debate político.” Thomas A. Birkland, 2005: 109

Agenda Política “O estudo do agenda setting é uma forma particularmente fértil para começar a entender como os grupos, o poder, e a agenda interagem para definir os limites do debate político. Mas o agenda setting, como todas as outras etapas do processo político, não ocorre no vácuo. A probabilidade de um assunto ser incluído na agenda é uma função do assunto em si, dos atores envolvidos, das relações institucionais, e, muitas vezes, de fatores sociais e políticos aleatórios, que podem ser explicados, mas não podem ser replicados ou previstos”. Ibid.: 133-134. “Agenda é uma coleção de problemas, compreensão de causas, símbolos, soluções e outros elementos dos problemas públicos, que captam a atenção de membros do público e dos seus atores governamentais.” Ibid.: 110

Agenda Política Que problemas chegam aos políticos para decisão? Como tais problemas funcionam como chamariz para os políticos e motivam uma proposta política destinada à sua resolução? Por que razão(ões) certos problemas são acolhidos na agenda política e outros não?

Agenda Política Como identificar os atores numa política pública? Existem diversos critérios. O mais simples é identificar quem pode ganhar ou perder com a política em debate, quem tem os seus interesses afetados pelas decisões e ações que compõem a política em questão.

Agenda Política Teoria Clássica: Para que determinado interesse integre a agenda política é necessário: que se transforme num facto político controverso, que haja um conflito de interesses que justifique a intervenção do poder político (Cobb; Elder, 1983).

Agenda Política Para que um “estado de coisas” se transforma num problema político, num item prioritário na agenda governamental, é necessário apresentar pelo menos um dos seguintes traços: (1) mobilizar ação política: seja coletiva, seja provinda de atores individuais estrategicamente situados; (2) constituir uma situação de crise: de modo a que o prejuízo de não resolver o problema seja maior que o de o resolver; (3) formar uma situação de oportunidade: a identificação, por algum ator relevante, de vantagens a serem obtidas com o tratamento daquele problema.

Agenda Política Formulação de Alternativas Preferências dos Atores Manifestação de Interesses (o pluralismo baseia-se na primazia dos grupos de interesses no processo político – Bentley, Process of Government, 1908). Preferência: a alternativa de solução para um problema que mais beneficia um ator, depende do cálculo custo/benefício para cada interveniente. A dinâmica das relações entre os atores obedece a padrões: (1) lutas; (2) jogos; (3) debates / persuasão; (4) pressão pública; (5) negociação / compromisso.

Agenda Política Exemplos de análise das políticas públicas: Utopia, de Thomas More; O Príncipe, de Maquiavel; a Nova Atlântida, de Bacon; e o trabalho de filósofos como Locke, Hobbes, Montesquieu e Rousseau. Todos estes filósofos elaboraram alternativas às políticas públicas dominantes na altura. M. Howlet; M. Ramesh; Anthony Perl (2009), Studying Public Policy; Policy Cycles & Policy Subsystems; Paul Sabatier (1999), Theories of Public Policy; Deborah Stone (1997), Policy Paradox: the Art of Political Decision Making; F. Scharp (1997), Game Real Actors Play.

Política Pública Conceito: é tudo aquilo que constitui matéria de opção do governo, seja ato ou omissão, tudo aquilo que ele optou por fazer ou não fazer (Dye). compreende as decisões governamentais destinadas a resolver problemas (Nagel). a ação do governo e dos funcionários públicos, orientada a lidar com um certo problema (Anderson).

Políticas Públicas 2 tradições de caraterização do processo político: (1) caráter generalista: integra tudo quanto possa ser atividade do governo; (2) menos ampla: restringe-se às atividades de resolução de problemas. Apresentam em comum: o papel central desempenhado pelo governo que, na expressão de Nelissen, ficou conhecido como dirigente da sociedde, steering of society. Crescente complexidade da vida moderna: Vida política como um processo de negociação e de troca onde governar assenta, sobretudo, num processo de ajustamento entre grupos, sendo equivalente a um modo dinâmico de gerir crises.

Políticas Públicas Política Pública: geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Decisão Política: corresponde a uma escolha de entre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.

Fases das Políticas Públicas Kelman (1987): (1) Ideia política: a matéria-prima, consubstanciada em propostas – mesmo que vagas –, para que algo mude na ação do governo; (2) Escolha política: os cidadãos, portadores de tais ideias, tentam influenciar o governo no sentido de as porem em prática; (3) Produção: uma vez decidida, a implementação transita para uma instituição que corporificará tal decisão; (4) Ação do governo: este processo culmina num conjunto de ações do governo, que são sentidas ao nível do cidadão comum; (5) Resultado real: integra o efeito do curso de ação determinado pelo governo e os efeitos colaterais inerentes a variáveis várias.

TEORIAS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Incrementalismo As decisões são tomadas sobre o volume marginal de mudança, que possa ocorrer de um ano para o outro, e os interesses instalados, em anos anteriores, não são ameaçados. Na prática, este método apenas possibilita a escolha entre alternativas na parte marginal que diz respeito ao ano novo. No essencial, o passado está, automaticamente, aprovado para o ano seguinte. Principal atração do modelo: a acentuação da estabilidade e um processo de decisão assente na rotinização de procedimentos, o que minimiza a incerteza. Crítica: Insensível às mudanças da envolvente.

Teoria do Ciclo das Políticas Públicas Apresentação das políticas públicas em fases integrando um processo. Modelo dominante até recentemente. Divulgada por Jones (1977) e Anderson (1975). Dividiam o processo: (1) percepção e definição do problema; (2) definição da agenda; (3) formulação das políticas; (4) legitimação das políticas; (5) implementação; (6) avaliação.

Teoria do Ciclo das Políticas Públicas Enfatiza a definição de agenda (agenda setting) e questiona por que algumas questões são acolhidas na agenda política, enquanto outras são ignoradas.

Processo de Decisão Política Políticas e Métodos de Análise Partes Interessadas/ Políticas Definição do Problema Formulação da Política “O que podemos fazer?” Implementação da Política “Como é que pomos a funcionar?”

Analysis Formulation Implementation The Policy-Making Process Problem Cast of Definition Instruments Characters Identify Analyst's Stakeholder Issues Frame Frames Analysis Historical Analytic Decision Why, How Methods Makers Current Identify the Influence Conditions Options Brokers Definition of Definition of Definition of Needed Change Options &Means Constituency Formulation Identification of Definition of Impediments Strategy Evaluation of Impediments Tactical Plan Implementation Negotiations Regulation Legislation Enforcement 1

Modelo de Fluxos Múltiplos Zahariadis (1998): o modelo de fluxos múltiplos é o mais adequado para explicar como as agendas são definidas e decididas por governos nacionais sob condições de ambiguidade de objetivos (i.e., preferências não definidas claramente) e ambientes instáveis, nos quais as escolhas são dependentes do contexto Racionalidade limitada Teoria da Escolha Pública (Public Choice) – atores consideram os seus interesses egoístas, procurando, por exemplo, a optimização dos efeitos de uma campanha eleitoral em detrimento da satisfação máxima dos anseios legítimos dos cidadãos

Modelo de Fluxos Múltiplos Desenvolvido por John Kingdon (1984), com base no garbage can model (Cohen, March e Olsen, 1972, 1-25): pode ser traduzida como modelo da lata de lixo, para designar uma organização em que ideias, atores, processos, soluções e oportunidades estão reunidos num só lugar e interagem simultaneamente. “Uma organização é uma coleção de escolhas procurando por problemas, valores e sentimentos procurando por situações em que possam ser aplicados, soluções procurando por perguntas para as quais possam ter resposta, e tomadores de decisão procurando trabalho”. Kindgon, dessa forma, utiliza a teoria para ressaltar que não há nenhuma linearidade no processo de formação de uma agenda política e na produção de uma política pública, contrapondo-se, desta forma, à teoria estruturalista e de ciclos. Kingdon identifica 3 fluxos na construção da agenda política: problemas, políticas (policies) e política (politics). 1.º fluxo, problemas: procura responder à questão: Por que é que os decisores políticos prestam atenção a determinados problemas e não a outros? Resposta: saber como é que determinadas condições são entendidas como problemas.

Modelo de Fluxos Múltiplos 3 fases de identificação: (1) indicadores, que desnudam a dimensão do problema; (2) acontecimentos dramáticos, casos de calamidades públicas, ou repetição de um problema; e (3) feedback de programas que podem conduzir à reflexão sobre o seu impacto e a necessidade de serem reformulados. 2.º fluxo, as políticas públicas: inclui um conjunto de ideias sobre a forma de resolver problemas. Este conjunto de ideias pode ser gerado por especialistas, burocratas, políticos e académicos.

Modelo de Fluxos Múltiplos 3.º fluxo, a política: constituído por: pressão dos grupos de interesse, turnover (volume de negócios) dos políticos e national mood (as linhas de pensamento dominante de uma certa comunidade). Para que se consiga introduzir factos na agenda política e formar políticas é necessário: fazer com que os fluxos se juntem (coupling), conquistando janelas de oportunidade (policy windows).

Como os governos definem as suas agendas? (1) os problemas, isto é, os problemas entram na agenda, quando se assume que se deve fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas afeta os resultados da agenda. (2) a política propriamente dita, o. s., como se constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa construção efetua-se por via do processo eleitoral, de mudanças nos partidos que governam ou nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados à força ou à fraqueza dos grupos de interesse. (3) os participantes, tipificados como visíveis – o. s., políticos, media, partidos, grupos de pressão, etc. –, e invisíveis, tais, como académicos e burocracia. Segundo esta perspetiva, os participantes visíveis definem a agenda, e os invisíveis as alternativas.

Modelo de Fluxos Múltiplos Kingdon diferencia três tipos de agenda, construindo uma tipologia útil para a análise de casos concretos (Viana, 1996): a não-governamental (ou sistémica), a governamental, e a de decisão. A primeira contém assuntos e temas reconhecidos pelo público em geral, sem, contudo, merecer atenção do governo. A segunda inclui os problemas que estão a merecer atenção formal do governo (i.e., temas que, de alguma maneira, estão incorporados na estrutura administrativa e no discurso das autoridades). A agenda de decisão contém a lista dos problemas e assuntos que efetivamente serão decididos.

Modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated equilibium) Elaborado por Baumgartner e Jones (1993). Baseado em noções de biologia e computação. Da biologia vem a noção de “equilíbrio interrompido”, isto é, a política pública carateriza-se por longos períodos de estabilidade, interrompidos por períodos de instabilidade, que geram mudanças nas políticas anteriores. Da computação e dos trabalhos de Herbert Simon, vem a noção de que os seres humanos têm capacidade limitada de processar informação, daí as questões se processarem paralelamente e, não de forma serial, o. s., uma de cada vez. Os subsistemas de uma política pública permitem ao sistema político-decisório processar as questões de forma paralela. O. s., fazendo mudanças a partir da experiência de implementação e de avaliação, e somente em períodos de instabilidade ocorre uma mudança serial mais profunda.

Modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated equilibium) Permite entender por que um sistema político pode agir tanto de forma incremental, isto é, mantendo o status quo, como passar por fases de mudanças mais radicais nas políticas públicas. A mudança ocorre quando um determinado tema vence o “monopólio da política” (policy monopoly), caraterizado pela circunscrição do tratamento de um problema somente às comunidades técnicas, grupos de poder e subsistemas políticos, restringindo o surgimento de novas ideias, propostas e participantes, numa condição de “realimentação negativa”. Fundamental ao modelo: a construção de uma imagem sobre determinada decisão ou política pública (policy image), em que os media assumiriam um papel preponderante nessa tarefa. Uma nova imagem do problema e uma nova difusão (policy venue) seriam capazes de romper com a situação de “equilíbrio”, atraindo novos atores e propostas, e levando o problema, assim, para a agenda de decisão. Após este processo, com a implementação da política formulada, seria gerado um novo ponto de equilíbrio.

Modelo do “equilíbrio interrompido” (punctuated equilibium) Assim, para que um problema chame a atenção do governo e da classe política, rompendo com a situação de “equilíbrio” e “realimentação negativa”, é necessária a construção de um novo entendimento sobre o mesmo ou de uma nova imagem (policy image). Por isso, a disputa em torno da definição e apresentação de um problema é central na disputa política.

Teoria da Advocacy Coalition na Mudança das Políticas Elaborado por Sabatier e Jenkins-Smith (1993). Discorda da visão da política pública trazida pelos modelos do ciclo das políticas públicas e do garbage can, devido à sua escassa capacidade explicativa sobre as mudanças que ocorrem nas políticas públicas. Parte de 4 premissas: (1) a compreensão de mudanças políticas segundo uma análise ao longo do tempo, de modo a se ter uma perspetiva evolutiva; (2) a forma mais concreta de pensar a mudança é: focar a análise nos policy sub-system, o. s., a interação dos atores de diversas instituições que procuram influenciar as decisões governamentais; (3) os subsistemas envolvem, normalmente, atores de todos os níveis do governo; (4) as políticas públicas e os programas incorporam teorias de como prosseguir certos objetivos.

Teoria da Advocacy Coalition na Mudança das Políticas A política pública deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estáveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os quais facultam os parâmetros para os constrangimentos e os recursos de cada política pública. Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith defendem que crenças, valores e ideias são importantes dimensões do processo de formulação de políticas públicas, em geral ignoradas pelos modelos anteriores. Assim, cada subsistema, que integra uma política pública, é composto por um número de alianças de apoio, que se distinguem pelos seus valores, crenças e ideias e pelos recursos de que dispõem.

Abordagem de Sistema Aberto, ou “Funil de Causalidade” Concebida por Robert Hofferbert (1974: 228). As decisões governamentais são a variável dependente de cinco níveis de determinantes, sendo eles, da ordem mais mediata para a mais imediata: as condições histórico-geográficas, as condições sócio-económicas, o comportamento político de massa, as instituições governamentais e o comportamento das elites.

Bibliografia Cobb, Roger; Elder, Charles (1983), Participation in American Politics: the dynamics of agenda-building. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. Easton, David (1975), Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, New York: Prentice-Hall. Nagel, Stuart (1980), “The Policy Studies Perspective”. Public Administration Review, 391-396. Anderson, James (1984), Public Policy Making. New York: Holt Rinehart and Winston. Nelissen, Nico et al. (1999), Renewing Government. Ultrecht: International Books. Kelman, Steven (1987), Making Public Policy. Basic Books. Zahariadis, N. (1998), “Comparing Three Lenses of Policy Choice”. Policy Studies Journal, v. 26, no. 03, pp. 434-448. Cohen, M. D.; March, J. G.; Olsen, J. P. (1972), A garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quarterly, 17, pp. 1-25. Viana, A. L. (1996), Abordagens metodológicas em políticas públicas. RAP. Revista de Administração Pública, v. 30, n.º 02, pp. 5-43, mar./abr. Sabatier, Paul, and Hank Jenkins-Smith (eds.) (1993), Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach. Boulder: Westview Press. Sabatier, Paul A. (1991), “Toward Better Theories of the Policy Process”, Political Science and Politics, vol. 24, no. 2. (Jun.), pp. 147-156. http://tuvalu.santafe.edu/events/workshops/images/4/47/Sabatier1991.pdf. Hofferbert, R. I. (1974). The study of public policy. Indianapolis: Bobbs-Merrill. Rocha, J. A. Oliveira (2010), Gestão do Processo Político e Políticas Públicas. Escolar Editora.