A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO NÍVEL LOCAL: DESAFIOS AO ENFRENTAMENTO DA FOME E DA POBREZA NO BRASIL Mônica de Castro Maia Senna Escola de Serviço Social Universidade Federal Fluminense

Equipe Rosana Magalhães – DCS/ ENSP/ FIOCRUZ Luciene Burlandy – F. Nutrição/ UFF Mônica Senna – Escola Serviço Social/ UFF Giselle Monnerat – F. Serviço Social/ UERJ Vanessa Schottz – FASE Graziela Scarlecio – ENSP/ FIOCRUZ Cíntia C. P. Silva – bolsista FAPERJ/ UFF Beatriz Fartes – bolsista PIBIC/FIOCRUZ

Objetivos: Trazer elementos para a reflexão em torno do processo de implementação do Programa Bolsa Família no âmbito local (municipal), a partir da análise de duas experiências no estado do Rio de Janeiro (Duque de Caxias e São Francisco de Itabapoana)

O Programa Bolsa Família Experiências prévias; Tentativa de superação de algumas críticas e fragilidades dos programas anteriores; Fome Zero e a implantação do PBF; Cad-único

O Programa Bolsa Família Unificação dos programas federais anteriores; Foco na família; Renda como principal critério de seleção; Exigência de contrapartidas; Programas complementares; Cooperação intersetorial e entre níveis de governo; Controle social.

Implementação de políticas Forma como a política pública é conduzida; Caráter processual e dinâmico, em que decisões cruciais são tomadas; Retradução dos objetivos formulados, o que, no limite, pode gerar uma nova política; Poder discricionário dos agentes implementadores; Complexidade do processo.

Implementação do PBF Atores múltiplos e diversos; Características do federalismo brasileiro Heterogeneidade socioeconômica e diferentes capacidades municipais; Velocidade de implantação; Marcos legais em construção ao mesmo tempo em que programa é implementado.

Eixos de análise Processo de cadastramento e mecanismos de seleção; Relações entre níveis de governo; Intersetorialidade; Controle social.

São Francisco de Itabapoana Região Norte do estado do RJ; Primeiro município a implantar o PBF no estado; Município recém-emancipado (1995); População total de 41.145 hab. (Censo 2000), sendo 47% urbana e 53% rural; Densidade demográfica: 36,80 hab./km2. Economia local: agricultura e pesca.

São Francisco de Itabapoana Maior proporção de pessoas abaixo da linha de indigência do estado: 43,8% (FGV, 2003). IDH-M 2002: 0.688 IDH-M Longevidade: 0.734 IDH-M Educação: 0.715 IDH-M Renda: 0.616 Precariedade oferta serviços públicos.

PBF em S.F. Itabapoana Implantação em outubro de 2003; Gestão no âmbito da Secretaria Municipal de Educação; Meta: 3.773 famílias. Cobertura até dezembro de 2004 – 50% da meta.

Cadastramento Problemas com migração dos programas anteriores – cada um em uma secretaria, com lógica distinta; Falta de capacitação e de apoio técnico dos níveis supranacionais; Falta de recursos humanos e de equipamentos; Hiato entre cadastramento e recebimento do benefício;

Cadastramento Novos cadastros – 2 momentos; Inicialmente através das escolas – visitas domiciliares; Suspensão do processo de cadastramento e retomada em conjuntura eleitoral no município – denuncias de fraudes, auditoria e suspensão de novas concessões.

Condicionalidades Falta de planejamento prévio para um possível aumento da demanda de serviços de educação e saúde por parte dos beneficiários do PBF; Legado das áreas demonstra baixa capacidade instalada, sobretudo na saúde, e precárias condições de atendimento; Até dezembro 2004, as condicionalidades não vinham sendo acompanhadas.

Relações governamentais e intersetorialidade Forte competição entre níveis de governo – questões políticos-eleitorais; Baixa presença do governo estadual; Implantação do PBF permitiu iniciar diálogo entre diferentes secretarias; Mas essa não se tornou uma prática cotidiana, não sendo constituída nenhuma instância de coordenação intersetorial do programa no município.

Participação e controle social Existência de diversos conselhos de políticas: CMS, CMAS, CONSEA, Conselho do PBE; Fragilidade destas instâncias no controle social das ações governamentais: falta de quorum, desconhecimento dos temas em pauta, vínculos empregatícios com a prefeitura, etc. Demora na definição das instâncias de controle social do PBF.

Duque de Caxias Região metropolitana do Rio de Janeiro – Baixada Fluminense; Está entre os 10 maiores PIB do país; Principais atividades econômicas: indústrias químicas e petroquímicas, comércio e serviços; População total (Censo, 2000): 775.456 hab., sendo 99,6% urbana.

Duque de Caxias População abaixo da linha da indigência: 28.25% (FGV, 2003); IDH-M 2000 – 0.753 IDH-M Longevidade – 0.708 IDH-M Educação – 0.873 IDH-M Renda – 0.678 Concentração de renda e déficit de recursos públicos; Histórico de mobilização social.

O PBF em Duque de Caxias Implantado em outubro de 2003; Gestão no âmbito da Secretaria Municipal de Ação Social; Meta: 38.183 famílias; Cobertura (dezembro 2004): 36% das famílias previstas;

Cadastramento Experiência prévia do Mutirão de combate à desnutrição infantil (Igreja Católica, Associação Batista, Conselho de entidades populares, FASE, etc.); Prioridade de inclusão de crianças com risco nutricional; Articulação com o PSF e com sociedade civil para captação dos segmentos mais vulneráveis.

Cadastramento Terceirização do processo de digitação dos cadastros; Demora entre o cadastramento e o recebimento da renda por parte das famílias; Carência de recursos humanos; Migração dos programas anteriores: exclusão de segmentos antes atendidos; Rapidez do processo e falta de clareza e informação dos critérios do programa.

Contrapartidas Ausência de planejamento prévio no sentido de incorporar novas demandas trazidas pelo programa; Déficits na oferta de serviços de educação e saúde no município; Desmonte do trabalho desenvolvido na ótica da vigilância nutricional.

Relações intergovernamentais e intersetorialidade Conflitos entre governos municipal e estadual no momento de implantação do programa; Histórico de apoio do grupo técnico de alimentação e nutrição da SES às ações de VAN no município; Rumos da cooperação intersetorial e intergovernamental ainda incertos.

Participação e controle social Demora na definição legal dos mecanismos de controle social do PBF; Descontinuidade e esvaziamento do processo que vinha sendo desenvolvido junto ao PBE e PBA; Inexistência do CONSEA municipal; Controle social a cargo do CMAS – frágil mobilização.

Considerações Finais Cadastramento como processo crucial para o alcance da população-alvo do programa; Dificuldades operacionais nos municípios –falta de logística, de recursos humanos, de capacitação e de apoio técnico dos níveis supranacionais de governo; Problemas relacionados a confiabilidade da informação de renda e falta de controle público sobre a coleta de dados – espaço para uso clientelístico do programa.

Considerações Finais Ônus político: cadastramento e não concessão do benefício; Desconsideração das experiências prévias nos municípios; Inexistência de sistema estruturado para monitoramento/ controle das condicionalidades; Dificuldades dos municípios em ofertar as ações previstas na agenda de compromissos.

Considerações Finais Intersetorialidade como ação ainda incipiente; Coordenação do programa tende a ficar isolada em uma única secretaria; Gestão compartilhada entre os níveis de governo esbarra na definição vaga de papeis, na histórica não cooperação, na fragilidade técnico-gerencial dos municípios e na ainda tímida estrutura de incentivos dos governos centrais aos municípios.

Considerações Finais Tardia definição dos mecanismos e instâncias de controle social; Sentido estreito de controle social – fiscalização do programa; Fragilidade dos processos de controle social nos municípios; Alto grau de desconhecimento do PBF pelos conselheiros.

Contatos: monicams@vm.uff.br monica.senna@globo.com