Reforma do Estado e Modelo gerencial: marco histórico e premissas básicas Prof. Felipe Chiarello

PERGUNTA A EC n. 9/95 alterou o art. 177, da CB, em especial o seu § 1º: Redação original: “§ 1º O monopólio previsto neste artigo inclui os riscos e resultados decorrentes das atividades nele mencionadas, sendo vedado à União ceder ou conceder qualquer tipo de participação, em espécie ou em valor, na exploração de jazidas de petróleo ou gás natural, ressalvado o disposto no art. 20, §1º” Redação atual: “§ 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo, observadas as condições estabelecidas em lei.”. - Esta Emenda Constitucional representa uma alteração do modelo de Estado brasileiro?

REFORMA DO ESTADO Propósito: Implementar a Nova Gestão Pública Modelo a ser seguido: New Public Management inglês, implementado na Inglaterra e na maior parte da Europa (inclusive França), a partir da década de 80. Momento de Concepção, no Brasil: 1995, com a criação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE, encabeçado pelo então Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira. Marco inicial – Plano Diretor de Reforma do Estado, aprovado em novembro de 1995.

REFORMA DO ESTADO Exemplos constitucionais de aplicação da Reforma do Estado: Emenda Constitucional n. 8/95. Altera o art. 21, XI, da CB. Emenda Constitucional n. 9/95. Altera o art. 177, da CB. Emenda Constitucional n. 19/98 Emenda Constitucional n. 41/03.

REFORMA DO ESTADO Premissas: crise do Estado, na década de 80 e começo de 90. 3 fatores que implicaram a crise do Estado: i) Crise fiscal; ii) Esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado (Estado de bem-estar social); iii) Esgotamento do modelo da Administração Pública Burocrática

ESGOTAMENTO

REFORMA DO ESTADO Propósitos da reforma do Estado: i) Ajustamento fiscal – instrumentalizado pela EC n. 19/98, em especial pela alteração do art. 169, da CB, acerca da despesa com o pessoal ativo e inativo da União, dos Estados e dos Municípios, e pela Lei Complementar n. 101/2001 (Lei de Responsabilidade Fiscal.

REFORMA DO ESTADO Propósitos da reforma do Estado: ii) Reforma da previdência social: instrumentalizada pela EC n. 19/98 e pela EC n. 41/12/2003. iii) Inovação dos instrumentos de política social: mudança do enfoque: do formalismo (controle dos meios - input), para um modelo preocupado com as diretrizes (controle dos resultados – output)

REFORMA DO ESTADO Propósitos da reforma do Estado: IV) Reforma do Aparelho do Estado, com vistas a aumentar a sua eficiência: - Estado Gerencial. Duas maneiras: - Privatização -Publicização: – descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços de relevância pública (educação, saúde, cultura e pesquisa científica (exemplificada pela Lei n. 9.637/98 – Lei das OS’s)

REFORMA DO ESTADO Estado Gerencial: o que é? Estado promotor e não prestador/executor. Estado controlador dos resultados e não dos meios. 3ª forma de administração pública

REFORMA DO ESTADO 3 formas de administração pública: - 1ª Forma: Estado Patrimonial Características: Estado como extensão do poder do Soberano Res publica como Res principis. Período no Brasil: 1821-1930 (cf. Bresser Pereira, Do Estado Patrimonial ao Gerencial)

REFORMA DO ESTADO 2ª forma: Estado Burocrático Características: Profissionalização (tecnocratas, profissões de carreira); Formalismo (fetichismo com a licitação); Apego ao legalismo/legalidade (rule-following bureaucracy) Centralização (hierarquia funcional) Desconfiança no agente público e nos cidadãos. Regras/procedimentos asseguram a higidez administrativa Estado hipertrofiado e protagonista

REFORMA DO ESTADO 3ª forma: Estado Gerencial Premissa: Crise do Estado Burocrático Características: i) Remuneração do servidor público pautada pelo desempenho (controle focado nos resultados): competição administrada no interior do próprio estado. Manutenção da profissionalização do Estado Burocrático, mas sem a mesma rigidez.

REFORMA DO ESTADO Exemplos: Acréscimo do § 8º ao art. 37: “§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direito, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III – a remuneração do pessoal

REFORMA DO ESTADO ii) Aproximação do Mercado. O mercado não é mais um inimigo. Mas um parceiro importante. Aplicação dos MTM’s (Mecanismos típicos do Mercado). Exemplo da aproximação: - EC n. 9/95. Alteração da redação do art. 177, § 1º.

REFORMA DO ESTADO iii) Estabelecimento de objetivos. Controle será em relação ao cumprimento ou não destes objetivos e não em relação à forma como a administração pública intentará alcançar estes objetivos. iv) Descentralização do Estado (Agências Reguladoras; Publicização).

REFORMA DO ESTADO Exemplo para ambos os casos: Acréscimo do § 8º ao art. 37: “§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: III – a remuneração do pessoal

REFORMA DO ESTADO Exemplo para a descentralização: - Alteração (total) do art. 241: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.”.

OBJETIVOS

REFORMA DO ESTADO “A implementação da Reforma Gerencial de 1995 durará muitos anos no Brasil. Passará por avanços e retrocessos. Enfrentará a natural resistência à mudança e o corporativismo dos velhos burocratas, os interesses eleitorais dos políticos, o interesse dos capitalistas em obter benefícios do Estado.” (Bresser-Pereira, Do Estado Patrimonial ao Gerencial, pg. 27).

REFORMA DO ESTADO Haverá a manutenção desta concepção? Há, por detrás dela, uma concepção ideológica?

REFORMA DO ESTADO Realidade pós-2002: Plano Constitucional: EC n. 41/03; EC n. 49/06: flexibiliza o monopólio dos minérios nucleares. Altera o art. 177, V, da CB Plano Legal: Lei n. 11.079/04 (Lei das PPPs) Arquivamento do Projeto de Lei referente aos Correios. Projeto de Lei n. 1.491/99: Mensagem n. 558, de 22/11/2003. Projeto de Lei n. 3.337/2004 (pretende reduzir autonomia das Agências Reguladoras)

Caso concreto ADPF 46-7/DF: Autor: ABRAED: Associação de Empresas de Courier Questão: Correios. Recepção ou não da Lei federal n. 6.538/78. Contesta o monopólio do serviço postal exercido pela União por meio da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (EBCT)

Análise de decisões e votos do STF Ministro Marco Aurélio: Texto primitivo da Constituição de 1988: “Acontece que esse paradigma de Estado interventor, parâmetro para as Constituições brasileiras, de 1934 até o texto primitivo da Constituição de 1988, vem sendo alvo de duras e acertadas críticas, porquanto a experiência demonstrou a existência de um Estado ineficiente, paternalista, incompetente ao não atender com presteza à demanda dos cidadãos, causador de vultuosos endividamentos públicos, um Estado esbanjador, inchado, incapaz de investir nas demandas sociais mais urgentes – transporte, habitação, saúde, educação, segurança pública -, levando o indivíduo a sentir-se sufocado e cativo nas mãos do Estado-pai e, ao mesmo tempo, achar-se no direito de eternamente ficar clamando do Estado a resposta de todo e qualquer anseio.”.

Análise de decisões e votos do STF Mudança perpetrada no corpo da Constituição de 1988: “As sucessivas emendas demonstraram a necessidade de se rever o papel que a Constituição de 1988, em seu texto primitivo, reservava ao Estado.”. Adoção clara do modelo gerencial “Abandonemos o conceito de Estado burocrático, formalista, exageradamente apegado aos meios, extremamente rígido, instituído no Brasil na década de 30 para fazer oposição ao Estado patrimonialista. Adotemos o modelo de Estado gerencial, em vigor nos países escandinavos, na Inglaterra, na Austrália, como aquele que busca resultados, concede autonomia aos agentes, descentraliza os poderes, muito mais do que a mera observância de regras. Nesse sentido, atender ao princípio da subsidiariedade significa dizer que o que possa ser realizado de maneira satisfatória pelas empresas privadas não deve ser assumido pelo Estado

Decisão final – P. 26/02/10 EMENTA: ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EMPRESA PÚBLICA DE CORREIOS E TELEGRÁFOS. PRIVILÉGIO DE ENTREGA DE CORRESPONDÊNCIAS. SERVIÇO POSTAL. CONTROVÉRSIA REFERENTE À LEI FEDERAL 6.538, DE 22 DE JUNHO DE 1978. ATO NORMATIVO QUE REGULA DIREITOS E OBRIGAÇÕES CONCERNENTES AO SERVIÇO POSTAL. PREVISÃO DE SANÇÕES NAS HIPÓTESES DE VIOLAÇÃO DO PRIVILÉGIO POSTAL. COMPATIBILIDADE COM O SISTEMA CONSTITUCIONAL VIGENTE. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO DISPOSTO NOS ARTIGOS 1º, INCISO IV; 5º, INCISO XIII, 170, CAPUT, INCISO IV E PARÁGRAFO ÚNICO, E 173 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA LIVRE CONCORRÊNCIA E LIVRE INICIATIVA. NÃO-CARACTERIZAÇÃO. ARGUIÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO CONFERIDA AO ARTIGO 42 DA LEI N. 6.538, QUE ESTABELECE SANÇÃO, SE CONFIGURADA A VIOLAÇÃO DO PRIVILÉGIO POSTAL DA UNIÃO. APLICAÇÃO ÀS ATIVIDADES POSTAIS DESCRITAS NO ARTIGO 9º, DA LEI.

1. O serviço postal --- conjunto de atividades que torna possível o envio de correspondência, ou objeto postal, de um remetente para endereço final e determinado --- não consubstancia atividade econômica em sentido estrito. Serviço postal é serviço público. 2. A atividade econômica em sentido amplo é gênero que compreende duas espécies, o serviço público e a atividade econômica em sentido estrito. Monopólio é de atividade econômica em sentido estrito, empreendida por agentes econômicos privados. A exclusividade da prestação dos serviços públicos é expressão de uma situação de privilégio. Monopólio e privilégio são distintos entre si; não se os deve confundir no âmbito da linguagem jurídica, qual ocorre no vocabulário vulgar. 3. A Constituição do Brasil confere à União, em caráter exclusivo, a exploração do serviço postal e o correio aéreo nacional [artigo 20, inciso X]. 4. O serviço postal é prestado pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, empresa pública, entidade da Administração Indireta da União, criada pelo decreto-lei n. 509, de 10 de março de 1.969. 5. É imprescindível distinguirmos o regime de privilégio, que diz com a prestação dos serviços públicos, do regime de monopólio sob o qual, algumas vezes, a exploração de atividade econômica em sentido estrito é empreendida pelo Estado. 6. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos deve atuar em regime de exclusividade na prestação dos serviços que lhe incumbem em situação de privilégio, o privilégio postal. 7. Os regimes jurídicos sob os quais em regra são prestados os serviços públicos importam em que essa atividade seja desenvolvida sob privilégio, inclusive, em regra, o da exclusividade. 8. Argüição de descumprimento de preceito fundamental julgada improcedente por maioria. O Tribunal deu interpretação conforme à Constituição ao artigo 42 da Lei n. 6.538 para restringir a sua aplicação às atividades postais descritas no artigo 9º desse ato normativo.