POR QUE AS REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM? Flávio da Cunha Resende Alessandra Letícia Daniele Kuhlmann Duarte Magalhães Fernanda da Silva Flaviane Graziele da Silva Natalia Mattar Sampaio Thobila Gabriela

Introdução Uma das preocupações centrais no estudo da implementação de políticas públicas é a tentativa de auxiliar na compreensão do fenômeno: por que políticas públicas usualmente não conseguem produzir os resultados esperados por seus formuladores? Pesquisadores levantam que as reformas adminstrativas são políticas incompletas, que trazem princípios estruturados incompatíveis. Problema Crônico: “Reformas são modificadas, abandonadas, ou não tem continuidade. Elas se sucedem para combater velhos e persistentes problemas de performance no aparato burocrático.”

Introdução Explicação lato sensu da qual o artigo dispõe: teoria sobre as falhas permanentes das reformas administrativas aplicando-a no caso brasileiro da reforma formulada e implementada em 1995-1998 pelo MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado), extinto em 1999. Extinção do MARE Mudança de direcionamento na política da reforma do Estado, conduzida desde então pelo Ministério do Planejamento e Gestão. O que traduz a maneira pela qual o problema da cooperação se expressou no nosso caso concreto. Feitas essas considerações: fez-se a busca pela explicação dos mecanismos produtores de obstáculos que inibem as reformas administrativas quando organizações estão implementando tais políticas.

Premissas A) Dois objetivos gerais são visados com o propósito geral de elevação da performance do aparato burocrático do Estado, com a formulação de reformas administrativas, são eles: o ajuste fiscal e a mudança institucional;   B) Variável chave para ao sucesso de implementação(elevação da performance)> cooperação simultânea entre os atores estratégicos na arena da política da reforma administrativa para o ajuste fiscal e a mudança institucional; C) A cooperação simultânea para esses dois objetivos é difícil uma vez que eles possuem demandas contraditórias: o ajuste fiscal demanda mais controle sobre o aparato burocrático ao passo que a mudança institucional demanda menos.

Desta forma: as falhas seqüenciais das reformas são conduzidas pelo conflito entre reformadores e reformados cuja fonte principal é formada pela performance e controle.   As reformas políticas produzem incentivos conflitantes quanto à crucial questão do controle burocrático > grandes dificuldades de cooperação simultânea dos atores com os dois objetivos> falhas das reformas. “O modo particular pelo qual uma dada política de reforma, num dado contexto histórico, político e institucional, produz tais incentivos explica suas possibilidades de sucesso ou não.”

Interpretações sobre dilemas de Implementação em Políticas de Reformas Administrativa As reformas são políticas que se voltam para melhorar o desempenho do aparato burocrático do Estado. Possuem 2 objetivos complementares: 1)Ajuste Fiscal 2) Mudança Institucional Apesar de novas reformas serem propostas a cada governo, muitas vezes as performances observadas ainda apresentam problemas. Baixa performance e Alta persistência – Políticas que falham seqüencialmente. E, por quê???? São várias as suas causas...

São várias as suas causas... AMBIENTES INSTITUCIONALIZADOS – Instituições inibem reformas. RESISTÊNCIA ORGANIZADA - Interesses organizados se opõem e resistem à reforma. ONDAS DE REFORMA – Reformas criam conseqüências não antecipadas; e resultam da competição de idéias conflitantes. VALORES CONFLITANTES – Valores conflitantes a cerca de como reformar cria a necessidade de mais reformas. CONFLITO ESTRUTURAL – Pressões do ambiente externo inibem reforma. ATENÇÃO DOS ATORES ESTRATÉGICOS – Reformas não mantêm atenção dos atores estratégicos para continuar reforma.

São várias as suas causas... AMPLITUDE DA REFORMA – Por terem objetivos múltiplos e grande escopo, reformas são difíceis de implementar. CONTRADIÇÕES, AMBIGUIDADES E INCERTEZAS – Reformas criam contradições, ambigüidade e incertezas, reduzindo chances de implementação. Forças contraditórias inibem implementação de reformas. GARBAGE CAN – Incertezas, ambigüidades e complexidade causam processos de “garbage can” que levam a problemas de implementação. DESCENTRALIZAÇÃO X COORDENAÇÃO – Trade-off entre descentralização e coordenação causam problemas de implementação. TRANSFERENCIA DE PODER – Transferência de poder causa deslocamento de objetivos.

São várias as suas causas... PODER E POLITICA – Mudanças na Organização de poder, e nos mecanismos de controle, geram problemas de implementação. CONTRADIÇÃO DE OBJETIVOS – Contradição de funções provoca problemas de implementação. ABSORÇÃO DA NCERTEZA – Dificuldades de absorver a incerteza, geram problemas de implementação. COMPLEXIDADE DA AÇÃO COLETIVA – Falta de coordenação conduz a problemas de ações coletivas, causando falhas. EXPECTATIVAS CRESCENTES – Grandes expectativas sobre as reformas inibem a mudança. DEMANDAS CONFLITANTES – Interesses conflitantes entre mudança e estabilidade causam incerteza e ambigüidade nos atores estratégicos, reduzindo chances de implementação.

A teoria da falha permanente Formulada por Meyer e Zucker (1989); Pretende explicar como organizações que apresentam baixa performance conseguem sobreviver? Tais organizações são denominadas “Organizações que falham permanentemente” “ Como podem organizações públicas sobreviverem tão longamente com baixa performance?” “podem as reformas administrativas gerar e manter um elevação do desempenho?

A teoria da falha permanente parte de duas premissas 1 – A performance de uma organização não esta diretamente relacionada ao tempo. 2 – O encerramento de uma organização esta inversamente relacionado com seu tempo de existência.

E pretende explicar os seguintes fenômenos: A sobrevivência organizacional em condições de baixa performance; Por que organizações com baixa performance dificilmente conseguem melhorar; Como e por que a condição de baixa performance produz ou desencadeia mecanismos e um conjunto de incentivos que se perpetuam no tempo.

Argumento central No mundo real, as organizações podem apresentar reduzida performance e alta sobrevivência.   O desempenho nem sempre é a principal força motriz do comportamento das organizações. Pelo contrario, em condições de baixa performance, a força motriz é o interesse dos atores estratégicos pela manutenção do status quo e não pela mudança orientada no sentido de elevação da performance. Um melhor desempenho tende a provocar altos custos.

O problema da cooperação coma melhoria da performance Diante de reformas que visam a mudanças mais profundas nas instituições, nas relações de poder e nos mecanismos internos da burocracia, os atores estratégicos nem sempre estão de acordo com os possíveis ganhos com a elevação da performance – assim eles raramente cooperam “espontaneamente”.

A tensão entre ajuste fiscal e mudança institucional As políticas de reforma administrativa visam a atingir dois objetivos: Mudança institucional – entendida de forma mais ampla como representado propostas de mudanças nas “regras formais e informais” no interior do aparato burocrático. Ajuste fiscal - como um conjunto de propostas que visa a possibilitar maior racionalidade e eficiência na gestão e no uso das receitas e despesas pela administração pública

As reformas dificilmente conseguem alterar a performance do aparato burocrático Problemas de performance Clientelismo Corrupção Défcitis de efetividade Eficiência administrativa

As reformas dificilmente conseguem alterar a performance do aparato burocrático A partir de 1995, a administração pública brasileira foi alvo de uma nova experiencia de reforma, em que o objetivo central era a melhoria do desempenho no setor publico combinando os princípios do work better and cost less. Ajuste fiscal Mudança institucional O propósito central da reforma era o de elevar a performance na administraçào pública por meio da agenda de mudanças institucional visando a substanciais transformações no papel do Estado brasileiro, sobretudo com a criação das chamadas novas instituições e a introdução de uma nova cultura gerencial na administração pública, combinada a uma redução e um controle dos gastos com o governo.

O plano propunha: Divisão de funções governamentais entre: Resultando na criação de novas organizações, tais como, organizações sociais e as agencias executivas e regulatórias no interior da burocracia pública brasileira. A introdução de tais organizações, tinha performance O plano propunha: Divisão de funções governamentais entre: Exclusivas Não exclusivas De mercado Resultando na criação de novas organizações, tais como, organizações sociais e as agencias executivas e regulatórias no interior da burocracia pública brasileira. A introdução de tais organizações, tinha como objetivo passar a administração pública brasileira de uma orientação burocrática para uma orientação gerencial, voltada para resultados e melhor performance

O MARE foi a principal organização do governo criada para promover e difundir a reforma gerencial. Cinco anos após sua criação foi extinto e suas funções absorvidas por outro ministério. A política de reforma foi alterada e a proposta de mudança institucional foi abandonada A extinção do MARE se deu através da cooperação de atores, com poder decisório, que buscavam este fim Promoveria grande impacto sobre a lógica do controle burocrático, principalmente devido ao fato de mudanças profundas nos arranjos institucionais alterarem profundamente a distribuição de poder no interior da burocracia O plano propunha:

As razões para a não cooperação Os atores chaves da burocracia não depositaram crédito na proposta de mudança institucional do MARE. Os atores não relacionaram as mudanças institucionais a mecanismos capazes de produzir impactos de curto prazo no problema de ajuste fiscal. Reforma Gerencial de 1995 entrava em choque com a cultura burocrática brasileira. A sociedade e os funcionários públicos viam a reforma gerencial associada às privatizações e ajuste fiscal.

As razões para a não cooperação O fator chave para a falta de cooperação foi o não alinhamento entre o que propunha a reforma e os interesses dos atores que detinham o controle. O MARE via a reforma (além dos necessários controles com os gastos do governo) uma redefinição das relações entre formulação e implementação das políticas públicas que se organizaram desde o decreto lei 200/67.

O MARE teve todo o apoio dos atores estratégicos na formulação da reforma, porém na sua implementação as resistências apareceram.   Outro motivo para a falta de cooperação partiu das organizações da administração indireta que ao serem transformadas nessas novas instituições pensaram na possibilidade de perder a proteção do governo federal. E houve também resistência dos Ministérios que não queriam perder controle sobre as instituições. O conflito quantos aos interesses dos objetivos da reforma fez com que o Ministério escolhesse a manutenção institucional e o ajuste fiscal.

Razões para não cooperação com mudança insitucional: Ministérios: - perda de controle e poder sobre as instituições (funções e objetivos, orçamento e cargos) Administração indireta: - corte no orçamento Cultura burocrática x autonomia e flexibilidade: - orientação para os meios x orientação para os resultados

Caso MARE Dissolução em função de cooperação parcial Preferência pelo ajuste fiscal em detrimento da mudança institucional - Governo FHC: reforma administrativa para reduzir gastos e déficit público - Reforma gerencial batia de frente com estrutura vigente – interesse em manter baixa performance

Conclusão Por mais que a proposta de reforma apresente melhorias de perfomance, ela sempre dependerá da percepção dos atores quanto ao risco de perda de controle. Manutenção de controle preferível a melhoria de perfomance Reforma fiscal = maior controle / Reforma administrativa = perda de controle Brasil: desejo da manutenção da baixa perfomance e de ajuste fiscal = cooperação parcial com a reforma - dissolução do MARE após 4 anos

Obrigada pela atenção! ESTAMOS EM REFORMA