O PAPEL DOS REGULAMENTOS FISCAIS NA GESTÃO DAS RECEITAS PETROLIFERAS - EXPERIÊNCIA NIGERIANA Dr. Bright E. Okogu, D. Phil (Oxon.) Conselheiro Especial Sénior do Ministro das Finanças, Nigéria Apresentação para um Workshop organizado pelo Governo Angolano Luanda, 15-19 de Maio de 2006

Ordem de Apresentação Introdução Petróleo: Como uma potencial bênção se pode transformar numa maldição Alguma teoria: estratégias para assegurar a gestão eficaz das receitas petrolíferas Da teoria à prática: experiência nigeriana de gestão das receitas petrolíferas O Projecto lei da Responsabilidade Fiscal Nigeriana/Lei Resumo e encerramento

Petróleo como uma potencial “maldição” económica Sabedoria convencional de dotação de recursos como fonte de riqueza (Adam Smith & David Ricardo) ‘Maldição’ de recursos, uma contradição directa Países ricos em recursos, que se concluiu crescerem mais devagar (Gelb, 1988); maior corrupção, maior desigualdade de receitas, pobreza & conflito (Palley, 2003; Hoeffler, 1998, 2001), etc. Numerosos exemplos de países (África & outros lugares) Canais de transmissão incluem: Efeitos da ‘Doença holandesa’; Volatilidade macro-económica (desencoraja o investimento & crescimento); Comportamento da economia rendeira (Aizenman e Marion, 1993; Fátas e Mihov, 2003 ); má qualidade de emprego de capital; fraca gestão das despesas públicas, etc.

No caso da Nigéria… A maior parte dos efeitos negativos foram sentidos em: Volatilidade macroeconómica (ver gráficos nos 2 próximos diapositivos) Corrupção Implementação orçamental descoordenada; assim, procura agregada imprevisível Conflito a baixo nível, etc.

A Nigéria apresentava um comportamento de despesas pró cíclicas antes das reformas

Gastos Desligados das receitas petrolíferas, desde as reformas

O impacto dos Principais Eventos Mundiais nos Preços do Petróleo PANORAMA DA TENDÊNCIA DO PREÇO DO PETRÓLEO Principais Eventos e Preços Mundiais do Petróleo (1970-2004) Refiner Acquisition Cost of Imported Crude Oil (Saudi Light Official Price for 1970-73) The higher oil prices of the 1970s and early 1980s, Figure 5, afforded a strong economic incentive to explore for and produce oil, and production rose in many areas. At the same time, oil demand declined in response to the high prices. Source: EIA Figure 5 – World Crude Oil Prices (1970 – 2004) Saudi Arabia became the "swing supplier," reducing its production as necessary to balance supply and demand. Its rejection of that role in mid-1985, its output had fallen to about 25 percent of its 1980 peak, brought the full force of the supply/demand imbalance onto markets and resulted in the price collapse of 1986. Prices did not return to the pre-1986 level until the Persian Gulf conflict of 1990-91, and then only briefly. When, in 1998, Asian demand faltered with the region’s economies, and northern hemisphere demand faltered with the warm winter, the high production levels resulted in another price collapse. The market reaction in 1998, however, was not the same as in 1986 – demand did not recover as quickly and supply did not fall as quickly. Hence, the low price period lasted longer and showed lower prices in 1998 than in 1986. In early 2000, oil prices exceeded the levels of the Persian Gulf conflict in nominal terms. Sharp as the price increases were in early 2000, however, crude oil prices remained less than half of the early 1980s peak in terms of real buying power. Source: EIA O impacto dos Principais Eventos Mundiais nos Preços do Petróleo

Estratégias para Gestão das Receitas Petrolíferas Questões chave Protecção do processo orçamental (estabilizar o nível de despesas) A possibilidade de exaurir os recursos petrolíferos (planear para o futuro; sustentabilidade fiscal) Considerações de equidade Intergeracional Abordagens sugeridas Escolha de, & adesão a, uma regra fiscal (para desligar a despesa das receitas petrolíferas) A regra deve ser explícita e publicada para proteger os executores Construir um consenso à sua volta & deve ter forte apoio político Dar atenção à escolha para referência do preço do petróleo: média variável (3, 5, 10-anos de média?) Existe perigo se for usada média variável, e o preço real se desvia significativamente disso, o fundo pode ser posto em perigo devido a grandes levantamentos Integrar expectativas adaptáveis no sistema, e.g., cortes automáticos depois de um certo nível de desvio mais alguns levantamentos O FMI sugeriu uma média de 3-5 anos para a Nigéria (Katz et al, 2005) Estabelecer o objectivo de um nível de reservas financeiras internacionais, mas quanto?

Tipos de Fundos…I Fundo de estabilização (para proteger o processo orçamental; garantir níveis de despesas mínimos) Criar o fundo, em tempos de boom Baixar, em períodos de mercado fraco Fraqueza relacionada com o comportamento do preço do petróleo: não previsibilidade das cotações; meios fracos e característica de reversão O fundo pode ficar exaurido rapidamente, se o preço real estiver abaixo do preço de referência por mais tempo do que o previsto O fundo de estabilização tem a desvantagem de se preocupar apenas com os interesses da geração presente; nenhuma garantia de poupança para as gerações futuras Mas…se bem gerido, deixará uma economia forte para as gerações futuras (capital físico & social)

Tipos de Fundos…II Fundo de poupança (sobretudo para proteger o consumo futuro; equidade intergeracional) Exige que uma dada percentagem das receitas ou despesas seja poupada no fundo (exemplo do Kuwait) A ideia é construir um fundo, até um nível confortável; converter bens petrolíferos em bens financeiros Limitar o consumo para fluxos de receitas do stock de bens, mantendo, assim, o valor da riqueza constante Uma versão mais estrita mantém a riqueza per capita constante Uma versão ainda mais estrita é a abordagem chamada “pássaro na mão” (argumento da obsolescência) Para estas questões ver, e.g., Davies et al (2001); Barnett e Ossowski (2002); Davies et al (2003). Os problemas incluem Complexidade de operação (questões de capacidade; apoio político) Bens podem crescer indefinidamente; problemática para desenvolver o país com enormes necessidades Sempre uma meta tentadora para governos sucessivos, que podem então estragá-la; este temor pode desencorajar os governos a construi-la Exemplos do Kuwait, Estado do Alasca, Venezuela (resultados mistos)

Tipos de Fundos…III Fundo de Financiamento (modelo norueguês) Política fiscal operada, como se não houvesse receita petrolífera Receita petrolífera usada para financiar déficit não petrolífero; é uma questão abaixo-da-linha Stock de fundos usado para pagar obrigações a longo prazo, e.g. pensões O problema é que isto não é facilmente adaptável para Países em Vias de Desenvolvimento, onde receitas não petrolíferas são pequenas (na Nigéria balanço primário não petrolífero é agora de cerca de 40% mesmo abaixo do PSI)

Passos práticos para melhorar a gestão da receita petrolífera Diversificar a economia Alargar a base dos impostos Desencorajar projectos ‘elefante branco’ Observar a qualidade de aplicação de capital Reformar os procedimentos de aquisição pública. O Tratamento Justo poupou à Nigéria cerca de $3bn, nos últimos 4 anos Fazer um pacto de transparência, e.g. a EITI

GESTAO DA RECEITA PETROLÍFERA NA NIGÉRIA Gestão da despesa pública no núcleo das reformas para melhorar a gestão da receita petrolífera Regulamento fiscal, com base no preço, introduzido desde 2004 ($25/b em 2004; $30/b em 2005; $35/b em 2006) Qualquer receita acima desse preço é poupada numa Conta de Excedente de Petróleo Bruto É uma mistura de fundo de estabilização & de poupança Recursos das poupanças fornecidos para sanar a dívida do Clube de Paris; parte deles sendo usados para projectos de energia Quadro de despesas a médio prazo (para forçar escolhas difíceis & minimizar a síndroma dos projectos abandonados) Comissão de administração de dinheiro vivo

Alguns Resultados da Reforma/Fundo Petrolífero Um desempenho fiscal forte Lucro de 10% do PIB em 2004; 10.6% em 2005 (consolidado) $5.9biliões na conta do fundo petrolífero em2004; outros $13.4biliões em 2005 Reservas estrangeiras cresceram de $7biliões, no fim de 2003 para $17biliões, no fim de 2004; & $28.3biliões, no fim de 2005 Nenhum recurso a empréstimos dos bancos CBN/comm. Objectivos da massa monetária atingidos pela primeira vez, em décadas Baixa da inflação de 23% em Dezembro de 2003 para 10% no fim de 2004, e 11.6% no fim de 2005 Forte desempenho estabeleceu uma queda na negociação da dívida do Clube de Paris & classificações públicas (BB-) por Fitch e S & P.

Institucionalizando o processo: O Projecto Lei da Responsabilidade Fiscal Conjuntos de regras a serem inseridos na legislação comprometendo todos os níveis do governo a : Prudência fiscal e boa gestão financeira Levantamentos do fundo, apenas quando o preço das mercadorias cair abaixo do nível predeterminado por 3 meses consecutivos Maior transparência e responsabilização nas finanças públicas. Melhorar a coordenação fiscal inter-governamental, para garantir uma maior estabilidade macro-económica

Institucionalizando o Processo: EITI Para construir a confiança da população, a Nigéria foi o primeiro país a assinar a EITI O sector geralmente visto pelos nigerianos como corrupto & não transparente Execução de auditorias financeiras, físicas & processuais nos sectores do petróleo & gás, 1999-2004; resultados largamente partilhados com o público Modelos padrão sendo agora desenhados para relatórios regulares; ajudarão a institucionalizar o processo.

Alguns Aspectos da Lei Secção 2.- do FRB confere poderes ao Conselho de Responsabilidade Fiscal para: (a) compelir qualquer pessoa ou instituição governamental a dar a conhecer a informação relativa às receitas e despesas públicas; Secção 39. estabelece a base para o fundo de poupança: (1) Quando o Preço de Referência da Mercadoria excede o nível predeterminado, cada Governo na Federação deve poupar a sua parte dos rendimentos excedentes resultantes, de acordo com a subsecção (2) desta secção. As poupanças de cada Governo na Federação, de acordo com a subsecção (1) desta secção, devem ser depositadas numa conta separada, que deve fazer parte do respectivo Fundo de Receitas Consolidadas do Governo a ser mantido no Banco Central da Nigéria por cada Governo. Média váriável de 5-anos; mas devido à recente subida do preço do petróleo, uma média de 10-anos será usada inicialmente mais um diferencial de </= $5/b

Porquê a Lei? A Lei é um ingrediente chave de NECESSIDADES. Sem ela, as nossas reformas económicas não resultarão. Necessidade de assegurar uma maior estabilidade macro-económica Os 3 níveis do governo da Nigéria têm autonomia constitucional. Mas juntos eles fazem UMA ECONOMIA NIGERIANA. O GF controla menos de 50% da receita, mas tem responsabilidade pela estabilidade macro-económica. Más decisões fiscais, tomadas por alguns níveis do governo, tiveram efeitos drásticos na inflação, taxas de câmbio, taxas de juro, etc. Necessidade de instilar e institucionalizar transparência e responsabilidade na gestão económica

O Quadro Económico a Médio Prazo Concebe o orçamento como um exercício multi anos Reconcilia eficientemente as necessidades com os recursos existentes Atribui o dinheiro para prioridades estratégicas, entre e dentro dos sectores Começa pela preparação de um quadro macro-económico e directrizes Forma bases de preparação de projectos e programas nos orçamentos anuais

Mais do FRB Ao abrigo da Secção 2C, o Conselho deve estar preparado para : Estabelecer um Quadro de Despesas e Receitas– (i) estimativas de receitas agregadas para a Federação, para cada ano financeiro, nos três próximos anos fiscais, com base no Preço pré determinado de Referência das Mercadorias adoptado; (ii) agregar o tecto das despesas, para a Federação, para cada ano financeiro, nos três próximos anos fiscais; (iii) agregar os gastos de impostos, para cada ano financeiro, nos três próximos anos fiscais; e (iv) o tecto mínimo de despesas, para cada ano financeiro, nos três próximos anos fiscais;

Impacto Esperado no Sistema Fiscal da Nigéria A Lei da Responsabilidade Fiscal irá: Comprometer todos os níveis do governo com um conjunto de regras eficientes para a gestão económica Planeamento padronizado e controlo das despesas públicas Concentrar-se no orçamento a longo prazo, bem como anual Trazer harmonia entre a política fiscal e monetária

Mecanismos de Aplicação O Conselho de Administração Fiscal será responsável pela monitorização e entrada em vigor Investiga e encaminha as violações para o Procurador Geral para julgamento Um ano de prisão e N500, 000 de multa para oficiais, que falhem no desempenho das suas obrigações, ou dêem falsos testemunhos (Secção 56). Mínimo de 3 anos de sentença de prisão pelas contravenções Ministro das Finanças/Comissários responsabilizados e sujeitos a punição

Lições Aprendidas Necessidade de forte apoio político Propriedade do programa essencial Formar um consenso entre os ramos chave do governo; criar compromisso, se necessário (partilhámos 50% do montante poupado no 1º ano para encorajar as compras por atacado) Necessidade de alguns ganhos rápidos (e.g. publicar o balanço) Gestão do fundo deve ser aberta & transparente; informar o público As camadas mais elevadas do governo devem liderar, dando exemplo de gestão fiscal prudente.

Observações Finais Os recursos petrolíferos podem ser a bênção que devem ser; a chave é uma gestão eficiente das receitas, através de regras fiscais apropriadas Existem diferentes abordagens para tal: cada país terá de decidir qual o modelo mais apropriado para si A experiência nigeriana foi relativamente bem sucedida, mas ainda ad hoc; o FRB deve controlá-la & institucionalizá-la É essencial ter apoio de intervenientes chave; propriedade é crítica; o apoio político é essencial