XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Panel: Cultura de formação, avaliação, profissionalização.

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1 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Panel: Cultura de formação, avaliação, profissionalização e responsabilização na Administração Pública Contornos para um modelo de avaliação do desempenho na Administração Pública no contexto de uma cultura de responsabilização - o caso de Portugal César Madureira & Miguel Rodrigues Instituto Nacional de Administração (INA) Portugal

2 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Globalização económica = esforço de Estados e AP para mais eficiência e eficácia nos processos de trabalho. Em teoria uma cultura de responsabilização na função pública deveria ser valorizada. A avaliação tornou-se num instrumento cada vez mais utilizado para medir, comparar, distinguir e incrementar desempenhos (Caetano, 1990; Ilgen, Barnes-Farell & Mckellin, 1993; Yasin & Gomes, 2010, Madureira, 2001, 2002; Madureira & Rodrigues, 2006, 2008). Em 2004, o Governo português lança o Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho na Administração Pública (SIADAP). Nova ambição para a dimensão da avaliação na Administração, alinhando-o com uma lógica de gestão por objectivos onde se integrasse a acção de serviços, dirigentes e funcionários na prossecução de objectivos comuns.

3 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Objectivos teóricos: transparência, imparcialidade e utilização de critérios de avaliação objectivos Propósitos: criar uma cultura de responsabilização nos trabalhadores públicos, promover a motivação dos trabalhadores e dirigentes, reconhecer e distinguir os serviços, dirigentes e funcionários pelo mérito no seu desempenho. Evidência empírica: objectivos e propósitos longe de serem atingidos. Falta de consenso sobre quais serão os efeitos do SIADAP no projecto de reforma administrativa, nos desempenhos dos funcionários, na sua motivação, no empenho na realização das tarefas profissionais, na busca de uma maior eficácia e eficiência, na objectivação da diferenciação entre desempenhos pelo mérito, na isenção das avaliações, na responsabilização dos dirigentes e funcionários, na detecção das necessidades reais de formação e por fim, na competitividade e conflitualidade dentro dos organismos públicos.

4 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública A avaliação individual do desempenho no contexto da Administração Pública: dificuldades e implicações Especificidades organizacionais e normativas da AP = mais dificuldades na gestão de um sistema de AD individual. 1 - A missão pública deve servir indiferenciadamente o cidadão/utente e não procurar a simples geração do lucro. 2 – A AD baseada na meritocracia, exige uma cultura organizacional que valorize o desempenho. Na AP portuguesa existe um distanciamento da maioria dos Organismos de uma cultura de meritocracia. 3 - Se um funcionário atingir os seus objectivos para ser promovido, pode estar a trabalhar apenas para os objectivos quantificados fixados, exibindo um comportamento que lhe pareça adequado para ser bem avaliado. 4 - Quando trabalham para os números, os colaboradores seguem o comportamento prescrito pelo sistema de avaliação. Neste caso, eles podem atingir os objectivos fixados pelo sistema de avaliação sem que contribuam para o sucesso da organização (perigo de incoerência entre objectivos individuais e objectivos organizacionais!). Não contando com um concurso de nível nacional, como acontece em países como a França, Portugal foi recorrendo essencialmente à abertura de concursos extraordinários para ir integrando gradualmente os trabalhadores que, com contratos a prazo ou contratos de prestação de serviço, trabalhavam durante meses ou anos na Administração Pública, sem que contudo fossem considerados funcionários públicos.

5 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública As características do sector público compreendem entre outras: - a ambiguidade dos objectivos e das políticas a implementar (componente política versus técnica), - a autoridade discricionária dos burocratas, - a produção e o consumo de serviços em simultâneo, - a falta de uma lógica de funcionamento custos/receitas semelhante à prevalecente no sector privado Aumenta assim o risco de um paradoxo de desempenho que se poderá materializar em avaliações inadequadas, em desmotivação e em desempenhos inadequados.

6 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Exemplos de limitações na utilização dos tradicionais critérios de AD na AP: - avaliar uma Universidade em função do número de alunos que licenciou, - avaliar um serviço de cirurgia, e os médicos que neles laboram, em função do número de operações efectuadas, - avaliar um agente de autoridade com base no número de autuações ou de detenções, - avaliar um funcionário das finanças (front-office) pelo número de impressos que recebeu Apesar disto, a diferenciação salarial na AP com base nas avaliações como novo paradigma de gestão para os governos. O pagamento diferenciado com base na AD, sustenta-se no pressuposto de que há efeitos benéficos ao nível da responsabilização e da motivação dos funcionários (OECD, 2005). Não obstante, a prática tem demonstrado que a introdução do pagamento baseado no desempenho tem criado um leque diversificado de problemas e dificuldades na AP.

7 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Perigos da diferenciação salarial com base apenas na AD individual : - busca de uma recompensa imediata em detrimento de um envolvimento organizacional dos funcionários, - desvalorização da necessidade de um sistema colectivo de saberes e de interdependências para uma correcta aplicação das políticas públicas - desvalorização de questões como a satisfação com o conteúdo do trabalho, flexibilização dos modelos de organização do trabalho e dos horários, etc. - vulnerabilidade dos funcionários às determinações de um poder político que por vezes é mais forte do que o poder funcional/hierárquico

8 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Possibilidades para uma avaliação por equipas na Administração Pública O New Public Management (NPM) incentiva o trabalho de equipa na AP mas a prática demonstra que pouca importância é dada à AD grupal. A componente individual sobrepõe-se à de grupo, e contribui negativamente para a inovação, qualidade do serviço, redução de custos e aumento de produtividade do trabalho (estas dependem de um trabalho de equipa) AD apenas individual não deixa margem de manobra aos dirigentes para premiarem as equipas. Os modelos de gestão pública têm incentivado essencialmente o individualismo e a competição, com prejuízo em termos da atribuição de incentivos, para a cooperação, colaboração e espírito de equipa.

9 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Um sistema centrado apenas na avaliação individual, terá efeitos nefastos para a organização porque: - encoraja o individualismo e o egoísmo, - contribui para a degradação do espírito de equipa, - combate silenciosamente as acções de encorajamento à partilha de informação e de conhecimento entre os membros das equipas. - não garante uma prossecução de cumprimento das políticas públicas mas antes dos objectivos individuais

10 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Gestão por objectivos e avaliação do desempenho na Reforma da Administração Pública portuguesa: a criação do SIADAP No âmbito da Reforma Administrativa, a Lei nº 10/2004 de 22 de Março, cria a primeira versão do Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública (SIADAP). Principais objectivos a destacar: - Avaliação individual dos funcionários, dos dirigentes e dos organismos; - Avaliação e diferenciação dos méritos e do grau de realização dos objectivos individuais; - Criação de quotas de mérito para as classificações resultantes das avaliações, - Incentivo à competição entre serviços, para promover qualidade e excelência; - Criação de Gestão Por Objectivos (GPO), indicadores de desempenho coerentes com a missão e visão da organização, definição de objectivos individuais definidos em cascata a partir dos objectivos do topo. - Aposta na formação e na valorização dos funcionários públicos.

11 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Principais dificuldades na Implementação do SIADAP - Introdução de limites nas classificações superiores por um sistema de quotas (impossibilidade de progressão da generalidade dos trabalhadores independentemente da qualidade dos seus desempenhos!!!! Desmotivação). -Ausência de um plano de formação alargado a todos os funcionários alertando-os para a nova realidade cultural que implica o SIADAP. Estudo de Kuhlman (2010) - compara os sistemas de avaliação de desempenho dos governos locais da Grã-Bretanha, França, Suécia e Alemanha. A avaliação traz efeitos benéficos quando enquadrada por uma cultura de aceitação dos instrumentos de avaliação por todos. Quando obrigatória e com procedimentos impostos do topo para a base, a avaliação torna-se dispendiosa sem que apresente os efeitos desejados.

12 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Lei n.º 66-B/2007: a versão revista do SIADAP -Concretização formal da avaliação dos serviços - embora prevista no sistema anterior, nunca fora regulamentada. - Avaliação dos dirigentes superiores - esforço de formalização do processo e dos critérios a aplicar. Porém o modelo continua a depender da relação política entre governo e administração. - Avaliação dos dirigentes intermédios – passa a estar sujeita a um sistema de quotas, como já acontecia no caso dos trabalhadores. - O novo modelo de avaliação do desempenho da Administração Pública não rompe com o anterior.

13 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública O impacto da AD na gestão das carreiras na Administração Pública 2008 - sistema de carreiras substituído por sistema vertical de posições remuneratórias. A evolução remuneratória dos trabalhadores em funções públicas ficou apenas associada à AD. A nova lei vem prever que, dentro de uma mesma categoria, seja garantido o acesso a uma posição remuneratória superior para todos os funcionários que tenham acumulado 10 pontos no desempenho das suas funções. Para esta contagem, os pontos a serem contados são distribuídos através da seguinte escala: Avaliação do desempenho e acumulação de pontos 3 Pontos - Menção máxima (Desempenho Excelente) 2 Pontos - 2ª menção mais elevada (Desempenho Relevante) 1 Ponto - 3ª menção mais elevada (Desempenho Adequado) -1 Ponto - Menção mais baixa (Desempenho Inadequado)

14 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Disponibilidade orçamental = possibilidade de se acelerar a progressão dos trabalhadores que tenham tido um desempenho de maior relevo. A associação entre os resultados dos trabalhadores no SIADAP e a sua relação directa com a progressão na tabela remuneratória pode resultar numa maior iniquidade inter-organismos da Administração Pública Com efeito…. Estando as progressões sujeitas à existência de dotação orçamental dos organismos, um trabalhador com a mesma AD poderá, ou não, progredir na tabela remuneratória, consoante o orçamento do organismo público onde se encontre. Esta variável é externa e alheia ao seu desempenho e controlo.

15 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Discussão/Conclusão - Na AP o trabalho orienta-se para servir com equidade e imparcialidade o cidadão, e não para o lucro, estando por isso mais vocacionado para os processos do que para os resultados (Mintzberg, 1982). - A AD individual corre o risco de incentivar um comportamento individualista, com prejuízo do trabalho em equipa e da correcta implementação das políticas públicas, - Dadas as idiossincrasias da AP, os incentivos pelo bom desempenho podem passar pela atribuição de outras regalias que não financeiras, tais como horários de trabalho mais reduzidos, melhores equipamentos e recursos de trabalho e desenvolvimento de competências. - No actual contexto de congelamento dos salários na AP o SIADAP perdeu por completo a sua pertinência.

16 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública No âmbito do SIADAP…. Progressão na carreira e evolução remuneratória passam a depender apenas da AD individual, das quotas e da existência de dotação orçamental na organização. São muitas limitações para um sistema de avaliação equilibrado e objectivo. Principais riscos - desmotivação, pior desempenho e menos produtividade dos trabalhadores públicos portugueses. Quais as vantagens de manter um sistema de avaliação individual que se mostra inadequado à realidade cultural existente no sector público???? O sistema de AD na AP deve evitar conter regras que provoquem sentimentos de injustiça nos avaliados e deve recorrer a incentivos de natureza diversa e não apenas financeira. É necessário um estudo à escala nacional em que se avalie o impacto da aplicação do SIADAP na AP portuguesa !!!!

17 XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública Obrigado pela vossa atenção! Cesar.madureira@ina.pt Miguel.rodrigues@ina.pt Instituto Nacional de Administração, I.P.