Prof. José Cláudio Carneiro Filho AULA 1 Introdução ao Direito Administrativo Funções do Estado Conceito de Administração Pública Breve histórico dos modelos de Administração Pública no Brasil Prof. José Cláudio Carneiro Filho

1. Introdução ao Direito Administrativo DIREITO PÚBLICO DIREITO PRIVADO Interesse Público Interesse Privado Dever – Função Autonomia de Vontade Princípio da Legalidade: só pode fazer o que estiver permitido em lei, e na forma da lei Princípio da Legalidade: pode fazer tudo que não for proibido por lei

1. Introdução ao Direito Administrativo O Direito Público divide-se inicialmente em externo e interno: a) Externo, que contém uma única disciplina: Direito Internacional Público; e b) Interno, formado por diversas disciplinas: Direito Administrativo, Constitucional, Eleitoral, Aeronáutico, Agrário, Ambiental, Financeiro, Mineiro, Municipal, Penitenciário, Previdenciário, Urbanístico, Tributário, Penal, Processual (Civil, Penal, Eleitoral e Trabalhista), etc.   O Direito Privado também é dividido em externo e interno: a) Externo (formado apenas pelo Direito Internacional Privado): e b) Interno, composto pelos Direitos Civil e Comercial (também chamado de Empresarial).

1. Introdução ao Direito Administrativo DIREITO ADMINISTRATIVO

Repartição do exercício do Poder 2. Funções do Estado RELEMBRANDO Poder Estatal UNO, INDIVISÍVEL e INDELEGÁVEL; Repartição do exercício do Poder PLANO HORIZONTAL e PLANO VERTICAL.

Três “Poderes” do Estado são três Órgãos. 2. Funções do Estado Três “Poderes” do Estado são três Órgãos. TRÊS “PODERES” NA VERDADE SÃO TRÊS ÓRGÃOS DO PODER

2. Funções do Estado Celso Antônio Bandeira de Mello conceitua função pública, no Estado Democrático de Direito, como “a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse público, mediante o uso dos poderes instrumentalmente necessários conferidos pela ordem jurídica".

Tradicionalmente dividem-se em: IMPORTANTE: Não obstante isso, ... 2. Funções do Estado Tradicionalmente dividem-se em: LEGISLATIVA ADMINISTRATIVA (ou EXECUTIVA) JURISDICIONAL Preponderantemente ocupadas pelos “Poderes” Legislativo, Executivo e Judiciário, respectivamente. IMPORTANTE: Não obstante isso, ...

2. Funções do Estado Para se distinguir as funções do Estado, a doutrina propõe soluções que podem ser resumidas em três correntes: Critério orgânico (ou subjetivo): FUNÇÃO = SUJEITO QUE A PRODUZ Critério objetivo material (ou substancial): FUNÇÃO = ELEMENTOS A ELA INERENTES, INTRÍNSECOS Critério objetivo formal: FUNÇÃO = DEFINIDAS PELA NORMA

2. Funções do Estado (CELSO ANTÔNIO) Função Legislativa exercida pelo Estado, e somente ele, por via de normas gerais, normalmente abstratas, que inovam inicialmente na ordem jurídica, isto é, que se fundam diretamente e imediatamente na Constituição.

2. Funções do Estado (CELSO ANTÔNIO) exercida pelo Estado, e somente ele, por via de decisões que resolvem controvérsias com força de coisa julgada, atributo este que corresponde à decisão proferida em última instância pelo Judiciário e que é predicado desfrutado por qualquer sentença ou acórdão contra o qual não tenha havido tempestivo recurso. Função Jurisdicional

Função Administrativa 2. Funções do Estado (CELSO ANTÔNIO) exercida pelo Estado ou quem lhe faça as vezes, na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judiciário. Função Administrativa

2. Funções do Estado (CELSO ANTÔNIO) Celso Antônio aponta ainda a função política, ou de governo, que não se enquadraria propriamente em nenhuma das anteriores. Dentre elas cita: 1) iniciativa de leis pelo Chefe do Poder Executivo, 2) a sanção, 3) o veto, 4) o impeachment, 5) a declaração de estado de sítio ou de estado de defesa, 6) a decretação de calamidade pública, 7) a declaração de guerra.

3. Conceito de Administração Pública O conceito de Administração Pública é concebido pela maioria dos doutrinadores sob dois sentidos: SENTIDO SUBJETIVO Também conhecido como Formal ou Orgânico Refere-se ao conjunto de entes, pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos do exercício da função administrativa. Conforme Maria Sylvia, “pode-se definir Administração Pública, em sentido subjetivo, como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado”. (Administração Pública) SENTIDO OBJETIVO Também conhecido como Material ou Funcional Refere-se à natureza da atividade exercida pelos referidos entes (pela Administração Pública), ou seja, a função administrativa, típica do Poder Executivo. Nesse sentido estão inseridas as atividades de fomento, polícia administrativa, serviço público e intervenção (considerada de forma autônoma por alguns, ou como espécie de fomento por outros). Conforme Maria Sylvia, em sentido objetivo, a administração pública “pode ser definida como atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos”. (administração pública)

3. Conceito de Administração Pública Alguns autores ainda realizam outra distinção, partindo de uma concepção ampla ou restrita para o termo Administração Pública, tanto no aspecto objetivo quanto no subjetivo.   - Em sentido estrito, a Administração Pública compreende apenas os órgãos administrativos (aspecto subjetivo) e a função administrativa (aspecto objetivo), excluindo-se portanto os órgãos governamentais e a função política. - Em sentido amplo, subjetivamente, compreenderia tanto os órgãos governamentais, supremos, constitucionais (Governo), aos quais incumbe traçar os planos de ação, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos, subordinados, dependentes (Administração Pública em Sentido Estrito), aos quais incumbe executar os planos governamentais. Já no aspecto objetivo, compreenderia, além da função administrativa, a função política, que traça as diretrizes governamentais a serem executadas por aquela primeira.

4. Breve histórico dos Modelos de Administração Pública no Brasil  Em conformidade com a evolução social e estatal, a Administração Pública no Brasil formatou-se em três modelos clássicos de gestão: Patrimonialista Própria dos Estados absolutistas europeus do século XVIII Burocrático Surgiu na primeira metade do século XX Gerencial Teve início na segunda metade do século XX (destaque para o Decreto-Lei 200/67 e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995)

PERGUNTAS SOBRE A MATÉRIA: (Auditor Fiscal da Receita Federal/2005) - Em seu sentido subjetivo, o estudo da Administração Pública abrange a) a atividade administrativa. b) o poder de polícia administrativa. c) as entidades e órgãos que exercem as funções administrativas. d) o serviço público. e) a intervenção do Estado nas atividades privadas.

PERGUNTAS SOBRE A MATÉRIA: (FCC – Analista de Planejamento e Orçamento – 1997) A Constituição brasileira prevê, em certos casos, que os Poderes do Estado exerçam atipicamente funções que não lhes são próprias. Exemplo disso é o exercício de função a) Jurisdicional pelo Poder Legislativo, quando o Senado Federal processa e julga os Ministros do Supremo Tribunal Federal, nos crimes de responsabilidade. b) Legislativa pelo Poder Judiciário, ao suprir a ausência de lei nos casos de mandado de injunção e ação direta de inconstitucionalidade por omissão. c) Jurisdicional pelo Poder Legislativo, quando, por intermédio do Tribunal de Contas, julga as contas do Presidente a República. d) Legislativa pelo Poder Executivo, por delegação do Congresso Nacional, nos casos de edição de medidas provisórias e leis delegadas. e) Jurisdicional pelo Poder Executivo, quando decreta a perda dos direitos políticos dos servidores públicos por atos de improbidade administrativa.

PERGUNTAS SOBRE A MATÉRIA: Quando, na mesma pessoa, ou no mesmo corpo de magistrados, o Poder Legislativo se junta ao Executivo, desaparece a liberdade; pode-se temer que o monarca ou o senado promulguem leis tirânicas, para aplicá-las tiranicamente. Não há liberdade se o Poder Judiciário não está separado do Legislativo e do Executivo. Se houvesse tal união com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, já que o juiz seria ao mesmo tempo legislador. Se o Judiciário se unisse com o Executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. E tudo estaria perdido se a mesma pessoa, ou o mesmo corpo de nobres, de notáveis, ou de populares, exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de ordenar a execução das resoluções públicas e o de julgar os crimes e conflitos dos cidadãos. Montesquieu. In: Norberto Bobbio. A teoria das formas de governo. 10.ª ed. Brasília: EDUnB, p. 137 (com adaptações). Tendo como referência inicial o texto acima, marque V ou F (questão adaptada) Para a moderna doutrina constitucional, cada um dos poderes constituídos exerce uma função típica e exclusiva, afastando o exercício por um poder de função típica de outro. A CF, atenta às discussões doutrinárias contemporâneas, não consigna que a divisão de atribuições estatais se faz em três poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário. A edição de súmula vinculante vedando a nomeação de parentes da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança em qualquer dos poderes da União, dos estados, do DF e dos municípios viola o princípio da separação dos poderes. F F F

PERGUNTAS SOBRE A MATÉRIA: (ESAF – Procurador da Fazenda Nacional – 1998) Sobre os conceitos de Administração Pública, é correto afirmar: a) Em seu sentido material, a administração pública manifesta-se exclusivamente no Poder Executivo. b) O conjunto de órgãos e entidades integrantes da Administração é compreendido no conceito funcional de Administração Pública. c) Administração pública, em seu sentido objetivo, não se manifesta no Poder Legislativo. d) No sentido orgânico, Administração Pública confunde-se com a atividade administrativa. e) A Administração Pública, materialmente, expressa uma das funções tripartites do Estado.

PERGUNTAS SOBRE A MATÉRIA: (ESAF – Assistente Jurídico/AGU – 1999) A Administração Pública, em sentido objetivo, no exercício da função administrativa, engloba as seguintes atividades, exceto: (a) Polícia administrativa (b) Serviço público (c) Elaboração legislativa, com caráter inovador (d) Fomento a atividades privadas de interesse público (e) Intervenção no domínio público

PERGUNTAS SOBRE A MATÉRIA: Sobre a função administrativa é correto assinalar: a) Caracteriza-se por prover de maneira imediata e concreta as exigências individuais ou coletivas para a satisfação dos interesses públicos. É imparcial, concreta e subordinada. b) Existe exclusivamente no seio do Poder Executivo, único apto a editar atos administrativos. c) O administrador público, no exercício da função administrativa, só deve atuar quando provocado, na medida em que não dispõe da iniciativa para dar à lei contornos concretos. d) Tem como pressuposto a satisfação do bem comum. Além de ser exercida pelo Poder Executivo, também está presente em atos do Poder Judiciário e do Poder Legislativo, podendo, ainda, materializar-se por meio de atos praticados por terceiros autorizados a agir em nome do Estado, como ocorre com os concessionários e permissionários de serviços públicos.

PERGUNTAS SOBRE A MATÉRIA: (Promotor de Justiça Substituto – MP/PE/2002) A expressão Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional, designa a natureza da atividade exercida pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos. Nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa. Marque V ou F (adaptada) está a referida função administrativa sob regime prevalente de direito público, porque o ente público também pratica atos de direito privado, quando a isso esteja autorizado por lei; está presente a possibilidade de Legislativo e Judiciário também praticarem função administrativa atipicamente, bem como outras pessoas jurídicas, a exemplo das concessionários de serviço público; está contida nessa função administrativa a possibilidade da edição de atos gerais, tais como os decretos regulamentadores, como também e principalmente, de atos individuais; é ela exercida por meio de atos e comportamentos controláveis internamente, e externamente pelo Legislativo contando este com o auxílio dos Tribunais de Contas. v v v v

PERGUNTAS SOBRE A MATÉRIA: Marque V ou F: (Analista TCE/AC 2007) No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século XVIII, com o início do Iluminismo europeu. (Analista TCE/AC 2007) A administração pública evoluiu por meio de três modelos básicos: assistencialista, burocrático e gerencial. (Analista TCE/AC 2007) A administração pública burocrática surgiu para se combaterem a corrupção e o nepotismo patrimonialista. (Analista TCE/AC 2007) A administração pública gerencial, apesar de representar uma evolução em relação ao modelo burocrático, foi apenas uma transição de métodos e técnicas gerenciais, sem representar, de fato, uma nova visão do Estado e da administração pública. F F v F

PERGUNTAS SOBRE A MATÉRIA: (Analista TCE/AC 2007) Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se para a definição dos objetivos que o administrador público deve atingir em sua unidade, para a garantia da autonomia na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros e para o controle e a cobrança a posteriori de resultados. (Analista TCE/AC 2007) O modelo burocrático tradicional, privilegiado pelo sistema de direito administrativo brasileiro, facilita a transparência administrativa e promove, desse modo, o controle social. (Analista TCE/AC 2007) Aumentar a governança do Estado significa aumentar sua capacidade administrativa de gerenciar com efetividade e eficiência, voltando-se a ação dos serviços do Estado para o atendimento ao cidadão. (AFPS 2003) Tendo em vista a solução de problemas da administração pública brasileira, é correto enfatizar alguns princípios, como a focalização da ação no cidadão, a flexibilização administrativa, o controle social e a valorização do servidor. v F v v

PERGUNTAS SOBRE A MATÉRIA: (Juiz Federal 5.ª Região 2006) Segundo o plano diretor da reforma administrativa do Estado, o chamado terceiro setor é aquele em que a atuação do Estado ocorre de forma simultânea com entidades organizadas da sociedade civil, criando-se um espaço público, mas não estatal, cuja forma de administração é do tipo burocrática. (Analista ANATEL 2006) O modelo de administração propugnado pela reforma administrativa é de cunho gerencial. (Consultor do Senado 2002) É nítido no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado uma visão evolucionista a partir da sucessão histórica de diferentes formas de administração pública: patrimonial, burocrática e gerencial. (Consultor do Senado 2002) Uma das características do patrimonialismo é a apropriação de ativos e interesses públicos por particulares. (2008/CESPE – TJDFT – Cargo 1 – 2008) Para a identificação da função administrativa como função do Estado, os doutrinadores administrativistas têm se valido dos mais diversos critérios, como o subjetivo, o objetivo material e o objetivo formal. (UnB/CESPE – STJ – Técnico Judiciário/Área: Administrativa – 2004) Enquanto pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos formam o sentido subjetivo da administração pública, a atividade administrativa exercida por eles indica o sentido objetivo. F v v v v v

PERGUNTAS SOBRE A MATÉRIA: (Auditor Fiscal da Receita Federal/2005) - Os princípios constitucionais da legalidade e da moralidade vinculam-se, originalmente, à noção de administração a) patrimonialista. b) descentralizada. c) gerencial. d) centralizada. e) burocrática.