As burocracias públicas Ângelo Panebianco

Organizações públicas e privadas Distinção público x privado; Sistema administrativo estatal # sistema administrativo privado; Semelhanças e diferenças entre organizações públicas e organizações privadas; Significado do termo burocracia. Diferenças entre organizações públicas e privadas: Burocracia somente para organizações públicas?

O ambiente é o diferencial para empresas privadas e agências públicas. O mercado é o caso das empresas privadas, um sistema político-institucional próprio. Existem diferenças secundárias: Metas organizativas, processos de extração de recursos e as relações de autoridade. Empresas privadas: busca do máximo benefício; Organizações públicas: operam em um ambiente sem relações de mercado, tem metas mais vagas, imprecisas, e sujeitos a redefinir. Metas como produtividade e eficiência não se aplicam a organizações públicas.

Organizações públicas dependem, ademais, de relações travadas com outros setores governamentais – ministérios, parlamentos, partidos políticos, etc. Relações de autoridade também são um diferencial entre as duas. As empresas estão vinculadas diretamente a um chefe. As organizações públicas, a uma autoridade externa – governos, parlamentos, etc. Para ambas: nascidos como associações voluntárias, ambas instauram relações de simbiose, de dependência e compenetração entre Estado e seu aparato administrativo.

A burocracia: Conceitos difusos: 1 – burocracia como administração pública; 2 – burocracia como organização; 3 – burocracia como administração ineficaz; 4 – burocracia como sistema organizativo que maximiza a eficiência; 5 – burocracia como governo dos funcionários; 6 - burocracia como administração por parte de funcionários assalariados.

O modelo burocrático Weber: poder e administração estão intimamente ligados; Existência de um aparato administrativo – um dos fatores vinculados à presença de relações de poder. Segundo fator: legitimidade. A tipologia das formas de poder legítimo – tradicional, carismático e racional- legal se associa a uma tipologia dos aparatos administrativos. A burocracia é própria do modelo racional-legal. Primeira característica da burocracia racional-legal: legitimidade do mandato.

Condições históricas que explicam o desenvolvimento da burocracia no Ocidente – para Weber: 1 – consolidação de uma economia monetária como consequência do capitalismo. 2 - desenvolvimento qualitativo e quantitativo das áreas administrativas do Estado. 3 – concentração dos meios de empresa nas mãos dos detentores do poder. 4 – o processo de democratização. 5 – a superioridade técnica da burocracia. Na administração burocrática, e concretamente na monocrática, a precisão, a rapidez, a publicidade das ações, a discrição, a coesão, a subordinação.

Burocracia e poder público - Weber Três pontos a serem considerados: 1 – a burocracia está subordinada a uma autoridade não burocrática. Separação entre política e administração, subordina a burocracia à uma autoridade não estatal – partidos políticos, sindicatos, empresários, etc. 2 – burocracia como indispensável para a vida moderna – não é condição para um poder autônomo da burocracia, ainda mais com a inevitabilidade da dominação dos funcionários. 3 – existência de uma relação ambígua e contraditória entre democracia e burocracia. Por um lado, ajudam-se e por outro, atrapalham. Estados modernos – crescimento do poder politico da burocracia.

Estado moderno e burocracia As burocracias são o principal instrumento que na Europa Ocidental se forma o Estado Moderno. Burocracia civil e organização militar se desenvolvem conjuntamente na Europa continental. Com a consolidação das burocracias públicas, há a definitiva afirmação da soberania estatal e com ela o monopólio legítimo da violência, que é a característica do Estado moderno. Panebianco faz uma ressalva importante: as burocracias na França, Itália, Espanha, etc... Apresentam diferenças de funcionamento e organização.

Três fases distintas para a burocracia moderna: 1 – período absolutista, onde as burocracias possuem características de corpos hierárquicos, de funcionários assalariados. 2 – época liberal – as burocracias possuem e se submetem ao direito positivo e ao direito constitucional e administrativo. É o Estado de Direito. Weber trata da burocracia especificamente neste período. 3 – democracia de massas – funcionários se qualificam e se transformam em servidores do Estado.

As transformações das burocracias públicas A 2 Guerra Mundial promoveu – burocracias sofrem transformações, se enriquecem com novas estruturas e se complica. O Estado de bem-estar promoveu muitas alterações nas formas burocráticas processadas até então. O gasto público se amplia e há uma morfologia dos sistemas administrativos: - o emprego público modifica-se. Aos tradicionais funcionários e empregados agregaram-se outros, como técnicos, managers de empresas, etc. - ampliou-se o número de agências e entes públicos; - tem se ampliado os contatos entre as burocracias públicas e os grupos organizativos privados. A intervenção do Estado nos processos nos processos socioeconômicos tem contribuído para estimular uma revolução organizativa, favorecendo o associativismo privado, pressionando o Estado.

O rol político das burocracias Distinção entre política e administração: a questão da neutralidade política. Mito da separação entre política e administração e a ideia meramente executiva da burocracia. Duas perspectivas: a dualista e a política burocrática A perspectiva dualista: quem controla quem? E se afloram entre elites político- partidárias e elites burocráticas, cada uma com suas particularidades. Estratégias clássicas de controle – autorregularão burocrática. A burocracia se limita a si mesma e. Outro mecanismo é o recrutamento e a seleção de quadros burocráticos sobre bases particularistas – clientelismo. O clientelismo é o não respeito aos funcionários: em cada mudança de governo os novos governantes se veem rodeados por seus próprios clientes, também por funcionários ligados aos partidos opostos.

As burocracias públicas controlam ainda os seguintes recursos: 1 – a competência profissional (Weber) e o monopólio das informações necessárias para a formação de decisões políticas. 2 – a capacidade de mobilizar os grupos-clientela em defesa de políticas próprias; 3 – as ideologias burocráticas – formuladas para defender as próprias políticas adotadas. Ex: as burocracias militares. 4 – a vantagem da estabilidade e da permanência frente a uma maior instabilidade e volatilidade das classes político-eletivas.

Grau de influência das burocracias públicas sobre as decisões políticas 1 – grau de politização – quanto mais politização, mais forte é a atenção da opinião pública e tanto menor será o peso da burocracia sobre a decisão final. E tanto maior será o peso da classe político-eletiva (parlamentarista ou governativa). 2 – nível de sofisticação técnica do problema: quanto mais técnico é o argumento, maior será o papel decisivo que jogam os conhecimentos esotéricos monopolizados por uma burocracia, tanto maior é sua influência. 3 – características político-organizativas de uma burocracia pública e da agência ou do ministério implicado no processo de tomada de decisões. Quanto menor uma agencia, tanto menos estará permeada por divisões e conflitos e, consequentemente, maior será sua força de choque e sua influência na decisão final.

A perspectiva da política burocrática: a burocratização dos processos políticos e a politização dos processos burocráticos. Distinção entre políticos e administradores.

As burocracias militares As organizações militares modernos se caracterizam como complexas. Há algumas conexões entre os militares e outros tipos de organizações complexas? Relações entre militares e política: uso legítimo da violência, maior conexão com o cenário internacional. Como no modelo weberiano, o modelo burocrático, a organização militar se concebe como um tipo particular de burocracia. Profissão, profissionalidade, profissionalização são os conceitos chaves da teoria de Huntington sobre o papel político dos militares. Para o autor, existem três características à profissão militar: competência – obtida por meio de uma formação educativa especializada, responsabilidade e corporativismo.

Tanto a burocracia de Weber, quanto a esfera profissional de Huntington, coexistem em importância igual na organização militar. As relações entre o Estado e a organização militar nos distintos países assumem diversas fisionomias, dependendo de: o formato da organização militar, os níveis de desenvolvimento econômico, os processos de construção do Estado, os processos de democratização. As relações militares-política dependem, portanto, do equilíbrio entre o Estado e a sociedade. Frente a uma organização militar que se profissionaliza, as elites políticas tem duas estratégias distintas de controle: o subjetivo e o objetivo. O controle subjetivo se explica por meio de ingerências diretas dos civis na organização militar na atividade de pertencimento dos militares, por meio, por exemplo, de influências políticas sobre as promoções. O controle objetivo existe quando uma organização militar o processo de profissionalização se processou completamente, enfrenta uma elite civil que evita qualquer forma de ingerência na esfera militar. Ocorre, segundo Huntington, quando existe uma completa divisão de trabalho entre militares e civis.

Divisão clássica do trabalho nas Forças Armadas: Exército, Marinha e Aeronáutica.

Exercícios em sala de aula: Com base na exposição de Panebianco, quais as associações que podemos fazer entre burocracias públicas e privadas e de que maneira elas afetam o dia-a-dia? Como a burocracia atual afeta as formas de participação popular?