História Constitucional e do Estado Professor Rui Branco Texto 3 - “As origens do Estado Providência em Portugal” Miriam Halpern Pereira A. Rita Figueiredo; Artur Rúbio; Isabel Ferreira; Jenny Medina; Joana Calado; Miguel Patrício; Paulo Lacão. História Constitucional e do Estado Professor Rui Branco

Origens do Estado Providência Conceito de Estado Providência e conceitos afins Contextualização europeia Contextualização nacional Mutualismo Seguros Sociais Obrigatórios Estado Novo e Social Democracia O Estado Providência na actualidade: debate

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O Estado Providência O Estado de bem-estar social, Welfare State ou Estado providência, é um tipo de organização política e económica no qual o Estado tem função de agente da promoção social, proteção da população, organizador da economia e cabe-lhe, ainda, garantir os serviços públicos. O modelo do Estado Providência “correspondeu a um movimento integrador de iniciativas anteriores” no que concerne a uma “forte inserção institucional da intervenção estatal”, abrangendo diferentes áreas, da saúde à educação, e atingindo uma dimensão que “nem a assistência, nem a segurança social inicial tinham”.

Pelos princípios do Estado de bem-estar social, todo o indivíduo teria o direito, desde seu nascimento até sua morte, a um conjunto de bens e serviços que deveriam ter seu fornecimento garantido - seja diretamente através do Estado ou indiretamente, mediante o seu poder de regulamentação sobre a sociedade civil. Esses direitos incluiriam a educação em todos os níveis, a assistência médica gratuita, o auxílio no desemprego, a garantia de uma renda mínima e recursos adicionais para a criação dos filhos.

A assistência social pública e o estado-higienista A par com o Estado Providência coexistem, ainda, a assistência social pública e o estado-higienista, sendo estes diferentes entre si: “A assistência social pública é orientada para socorrer os desprovidos de meios próprios, tem um caráter supletivo, de colmatar carências onde as instituições tradicionais, nomeadamente a família, se mostram insuficientes.”

O Estado Providência “não tinha como mira o problema da pobreza residual, mas uma sociedade mais equilibrada do ponto de vista social, em que se atendesse a situações de privação de trabalho dos assalariados, por motivos definitivos ou temporários, e se viabilizasse o acesso a diferentes serviços, com destaque para o socorro na doença e a assistência médica.” “O Estado-higienista (…) representou uma viragem básica nas relações entre a sociedade e o Estado (…). Do ponto de vista médico, preocupado com a higiene pública, todos os aspectos da vida humana e das suas condições adquirem interesse público.” Ao contrário do modelo do Estado Providência, que defende “ a reforma da sociedade mediante a protecção do indivíduo”, o Estado-higienista sustenta “a protecção da sociedade como um todo.”

Liberalismo O liberalismo é um sistema político-económico baseado na defesa da liberdade individual nos campos económico, político, religioso e intelectual, contra as intromissões e atitudes coercivas do poder estatal. A história do liberalismo abrange a maior parte dos últimos quatro séculos, começando na Guerra Civil Inglesa e continua após o fim da Guerra Fria. Começou como uma doutrina e esforço intelectual em resposta as guerras religiosas, segurando a Europa durante os séculos XVI e XVII. O liberalismo defendia a descentralização política.

O início da Primeira Guerra Mundial e a Grande Depressão aceleraram a tendência iniciada no final do século XIX na Grã-Bretanha para um novo liberalismo que enfatizou um maior papel para o Estado melhorar as condições sociais devastadoras. No início do século XXI, as democracias liberais e as suas características fundamentais de direitos civis, liberdades individuais, sociedades pluralistas e o estado de bem-estar haviam prevalecido na maioria das regiões do mundo.

Mutualismo O Mutualismo é um sistema privado de protecção social que visa criar e promover organizações mutualistas, sociedades de seguros mutualistas e fundos de pensões mutualistas, que visa o auxílio mútuo das pessoas em situação de carência ou melhoramento das suas condições de vida. A adesão é feita de forma voluntária e solidária, existindo um fundo comum gerado pelas quotizações dos mutualistas, o qual permite garantir o seu futuro, bem como o dos seus familiares.

Corporativismo O corporativismo é um sistema político que atingiu o seu completo desenvolvimento teórico e prático na Itália Fascista. De acordo com o corporativismo o poder legislativo é atribuído a corporações representativas dos interesses económicos, industriais ou profissionais, nomeadas por intermédio de associações de classes através das quais os cidadãos, devidamente enquadrados, participam na vida política. O corporativismo é uma forma de organização político-económica das sociedades, que se distancia pelo facto de implicar a existência das denominadas corporações. As corporações são corpos profissionais que assumem o controlo dos principais aspectos da economia, ficando o Estado sem intervenção relevante a esse nível.

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Quadro 1 – O esquema de seguros sociais obrigatórios de Bismarck Contexto Europeu Seguro de saúde (1883) Seguro de acidentes (1884) Seguro de velhice e invalidez (1889) Beneficiários Trabalhadores, excluindo a família (incluída a partir de 1909) Trabalhadores Trabalhadores, empregado c/ um rendimento até 2000 marcos per capita; não incluindo a família Benefícios Tratamento médico gratuito, subsídio de doença em caso de incapacidade para o trabalho Custo do tratamento médico: subsídio em caso de incapacidade tempo-rária; pensões em caso de incapacidade permanente Pensões de invalidez no caso de incapacidade permanente ou de longa duração ( > 1 ano); pensões de velhice depois dos 70 Duração Subsídio de doença + pago durante 13 semanas (26 a partir de 1913) Tratamento médico e pensões 14 semanas Pensão de invalidez: 5 anos de contribuição como período de espera; pensão de velhice: 30 anos de contribuições Constribuintes 2/3 pelo segurado e 1/3 (ou mais) pela entidade patronal Empregadores Metade pelo trabalho e outra metade pelo patrão; contribuição do Estado de 50 marcos (por pensão per capita) Instituições de apoio Fundamentalmente: “Ortskamkenkassen” (fundos de seguros locais ou autoadministrados) “Berufsgenossenschaften” (Associações patronais, subdivididas por sectores insdustriais) “Landesversicherungsanstten” (instituições públicas, religionais, de seguros) Otto Bismarck Quadro 1 – O esquema de seguros sociais obrigatórios de Bismarck Fonte: Machtan (1999.13)

Mutualismo Inglaterra, séc. XVIII; Característica do movimento operário; Associações de socorros mútuos ≠ Sindicatos; França: Lei Le Chapelier;

Sociedade das Nações “Tendo resolvido adoptar diversas propostas relativas à «aplicação do princípio de trabalho de oito horas, ou da semana de quarenta e oito horas», questão que constitui o primeiro ponto da ordem do dia da sessão da Conferência realizada em Washington…” Fonte: Instituto Internacional do Trabalho, Lisboa

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Situação socioeconómica degradante Classes médias e do operariado descontentes A agricultura era pouco produtiva; As industrias pouco desenvolvidas; O comércio era deficitário; A taxa de desemprego era elevada; Os salários eram baixos; Os impostos e a inflação cada vez mais altos.

Novo modelo organizacional Novo sistema político República Portuguesa Novo modelo organizacional Providência Social

“A introdução do seguro obrigatório representou uma ruptura entre as fronteiras do publico e do privado, cuja a aceitação pelos parceiros sociais foi difícil e lenta”. Miriam H. Pereira

O novo modelo vai permitir: Direito a greve; Protecção na doença e na velhice; Horário semanal de trabalho de 48 horas; Igualdade dos direitos dos conjugues; Igualdade entre filhos legítimos e ilegítimos.

Melhorar a educação Estabelecimento da escolaridade obrigatória entre os 7 e os 10 anos; Aumento de escola primárias; Reforma do ensino técnico; Criação das universidades do Porto e Lisboa.

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O Mutualismo Abolição das corporações em 1834; Resistência das irmandades; Instalação de associações de solidariedade; As associações visam “criar condições de acesso à educação e à saúde e assegurar recursos futuros em caso de necessidade, por doença, invalidez, velhice e desemprego.” Miriam H. Pereira

O Mutualismo Ano Nº de associações Nº de sócios 1883 295 1889 392   1889 392 + 47% 1909 628 +174% 1921 Quase 700 + 62% 1931 Diminuição (fusões) -4%

O Mutualismo Preocupação com a maternidade: Proibição do trabalho no período pré e pós-parto sem um subsídio; Mutualidades maternas; Alargamento do descanso pré e pós-parto.

O Mutualismo Ministério do Trabalho e da Previdência Social; Federação Nacional das Associações de Socorros Mútuos.

O Mutualismo O mutualismo começou a requerer a intervenção do Estado; “O único meio é o estabelecimento pelo Estado de uma caixa geral de reforma para todos os cidadãos, compelindo-os por quaisquer meios para que todos sejam previdentes”. Costa Goodolphim

Preocupação em conciliar O Mutualismo Congresso de 1911 Preocupação em conciliar Liberdade individual; Intervenção relativamente à obrigatoriedade do seguro social.

Dificuldades do mutualismo “Em Janeiro de 1912, eclodiu a primeira greve geral. O Governo decretou o estado de sítio em Lisboa, encerrou à força a Casa Sindical (sede do movimento operário) e prendeu centenas de pessoas.” A. H. De Oliveira Marques Em 1915, a situação financeira das associações estava equilibrada; Gripe pneumónica de 1918.

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“Seria um erro querer, com as instituições de previdência, remodelar as bases da sociedade. Mesmo com referência às associações de socorro mútuo estamos convencidos que, num futuro mais ou menos próximo, elas deverão sofrer notável transformação, porque, como actualmente existem, encerram em si, é certo, um princípio de fraternidade e de abnegação, mas como instituições sociais representam um antagonismo económico.” Costa Goodolphim, 1889 “O sistema de seguros sociais, introduzido gradualmente, atento o seu indiscutível custo, nas colunas do orçamento social português, condensa certamente a maior parcela de felicidade e justas garantias com que se devem contemplar as classes menos favorecidas da nossa terra.” Lobo d’Ávila Lima, 1909

Enquadramento Maior intervenção do Estado propiciada pela Grande Guerra; Responsabilização estatal no apoio às famílias, feridos, mutilados, órfãos e viúvas; Intensificação da movimentação operária estimulada pela revolução russa de 1917; Contexto europeu favorável ao reconhecimento de direitos sociais.

Decretos de 1919 Seguro social obrigatório na doença (decreto nº 5 636); Seguro social obrigatório nos desastres no trabalho (nº 5 637); Seguro social obrigatório na invalidez, velhice e sobrevivência (decreto nº 5 638); Bolsas Sociais de Trabalho (decreto nº 5 639); O Instituto de Seguros Sociais Obrigatórios e de Previdência Geral – ISSOPG (decreto nº 5 640).

Campo de aplicação pessoal Toda a população activa de ambos os sexos; Todos ramos profissionais; Rendimentos inferiores a 900$00 anuais (excepto no seguro nos acidentes de trabalho que passou a abranger a totalidade dos trabalhadores por conta de outrem).

Campo de Aplicação Material Doença; Acidentes de trabalho; Invalidez; Velhice; Morte; Desemprego (cuja protecção social seria realizada no âmbito dos fins das Bolsas Sociais de Trabalho).

Financiamento e gestão Financiamento – contribuições a cargo das entidades patronais e dos segurados (obrigatoriedade de contribuição para todas as pessoas com rendimentos anuais superiores a 900$00); Gestão – variável consoante o tipo de seguros em causa.

“O Estado era responsável pela administração geral do sistema através do Instituto de Seguros Sociais Obrigatórios e Previdência Geral (…), não se esperando desta forma, um aumento das despesas do Estado (…).” Miriam H. Pereira A legislação republicana de 1919 foi “feita tendo em atenção que sendo o Estado pobre não poderia ter encargos.” (Boletim da Previdência Social, nº 19, 1928)

Recepção e Críticas Imprensa operária – elogio do pacote legislativo; Associações mutualistas – sentimento de lesão na sua autonomia; Patronato – reacção de protesto; Corpo médico – crítica ao baixo nível de subsídios e à falta de qualidade dos serviços, sobrecarga de funções na classe médica.

Imprensa Operária: 8 horas Avante “Convidaram para o governo um socialista – representante das classes operárias! – e este atirou-se, efectivamente, a mandar para publicidade uma quantidade infinita de diplomas de previdência social. Bairros sociais, seguros obrigatórios, descanso semanal, horário de trabalho… tudo apareceu então aos olhos do Zé trabalhador, parecendo que, enfim, os governantes haviam mudado de táctica e enveredado por um caminho melhor.” N.º 28 – 13 de Julho de 1919

Imprensa Operária: 8 horas O Comuna “Uma das aspirações dos operários era esta das 8 horas de trabalho! (…) A classe patronal que não gostou da redução, encobre a má vontade com a hipócrita afirmação de que “o operário nada aproveita com este horário, pois mais tempo têm de gastar na “taberna” o que à família faz falta”.” N.º5 – 14 de Maio de 1919

Instalação Criação de comissões organizadoras de mutualidades obrigatórias nos concelhos onde não existiam associações de socorros mútuos; Redacção e divulgação de modelos de estatutos que as mutualidades poderiam adaptar; Recenseamento geral da população a ser sujeita aos seguros obrigatórios; Elaboração de cadernetas, selos, instruções sobre procedimentos.

resultados Resistência passiva do movimento mutualista; Resistência do meio operário numa “época de sindicalismo intransigente que nenhumas relações queria com o Estado.” (Domingos da Cruz, 1934); Inflação galopante do pós-guerra e desactualização dos escalões de rendimento previstos; Fracasso redundante das medidas de 1919;

“É dificílimo fazer compreender aos operários a necessidade de ser previdente.” (acta de 22-7-1920) “No princípio ocorreu relutância das mutualidades livres em aceitarem o sistema de mutualidades obrigatórias, mas agora apenas as pouco escrupulosas dele discordam.” (acta de 12-1-1922)

“Estava-se em vésperas de eleições, mas as leis de segurança social não se devem a fins meramente eleitoralistas. Sem dúvida que a conjuntura política de Maio de 1919 (…) contribuiu para a promulgação destas medidas. Contudo, não se está nem diante de um projecto improvisado, nem de medidas sem sequência nos anos seguintes. Bem pelo contrário. Uma vez adoptado, o princípio da obrigatoriedade resistiria às sucessivas mudanças de governo e à própria derrocada do regime liberal, quando as bases do sistema viriam a ser reformuladas.” Miriam H. Pereira “Esta foi (…) a ambiciosa e apressada construção do primeiro sistema de seguros sociais obrigatórios que se legislou em Portugal. Como se deixou referido, a sua execução saldou-se por um malogro praticamente total. Com efeito, se excluirmos o ISSOPG, cuja penosa existência se arrastaria até 1933, e o alargamento da protecção social nos acidentes de trabalho a todos os trabalhadores por conta de outrem, no quadro do princípio da responsabilidade patronal, nada mais resultou dos diplomas de 1919.” Fernando M. Maia

“Estava-se em vésperas de eleições, mas as leis de segurança social não se devem a fins meramente eleitoralistas. Sem dúvida que a conjuntura política de Maio de 1919 (…) contribuiu para a promulgação destas medidas. Contudo, não se está nem diante de um projecto improvisado, nem de medidas sem sequência nos anos seguintes. Bem pelo contrário. Uma vez adoptado, o princípio da obrigatoriedade resistiria às sucessivas mudanças de governo e à própria derrocada do regime liberal, quando as bases do sistema viriam a ser reformuladas.” Miriam H. Pereira “Esta foi (…) a ambiciosa e apressada construção do primeiro sistema de seguros sociais obrigatórios que se legislou em Portugal. Como se deixou referido, a sua execução saldou-se por um malogro praticamente total. Com efeito, se excluirmos o ISSOPG, cuja penosa existência se arrastaria até 1933, e o alargamento da protecção social nos acidentes de trabalho a todos os trabalhadores por conta de outrem, no quadro do princípio da responsabilidade patronal, nada mais resultou dos diplomas de 1919.” Fernando M. Maia

“O sistema instituído em 1919, além da falta de ponderação aprofundada quanto às realidades da economia do País e dos recursos necessários, e de manifestas incorrecções técnicas, traduz uma apressada tentativa de recuperar evidentes atrasos no quadro das actividades de protecção social, pelo que urgentes necessidades de revitalização do regime republicano e de propaganda política levaram a queimar etapas num processo que, correspondendo embora a legítimas aspirações dos estratos mais desfavorecidos da população, exigia que a pressão das conveniências políticas do momento fosse sacrificada a um criterioso senso das realidades e, sobretudo, das reais possibilidades do País.” Fernando M. Maia

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A Evolução do Sistema Previdente PortuGUÊS – DO Estado Novo à Actualidade As actuais características do Estado Providência português receberam a influência de três factores determinantes para a sua evolução: 1º - A criação da previdência social em 1935; 2º - A Revolução de 25 de Abril de 1974; 3º - A adesão de Portugal à União Europeia.

Origens da protecção social em Portugal Primeiras iniciativas no processo de constituição do Estado-Providência em Portugal remontam ao período anterior ao Estado Novo: Desenvolvimento mutualista; Criação de inúmeras instituições de vocação social; Criação do Ministério do Trabalho em 1916; Estas medidas traduziram-se na criação de um inovador sistema de protecção social que não veio a ser executado; Atraso considerável no contexto europeu.

As bases da protecção social: as instituições de previdência social de 1935 É no Estado Novo que se lançam as bases da previdência, com a Constituição de 1933 e o Estatuto do Trabalho Nacional desse mesmo ano. Pouco depois surgiu a Lei 1884, de 16 de Março de 1935 que constitui a Lei de Bases de Organização da Previdência. Sistema de protecção social desenvolvido numa base contributiva individual (regulação colectiva, Estado). Este fenómeno permitiu que na década de 40 se assistisse a um alargamento generalizado da previdência a mais trabalhadores.

A Evolução dos riscos cobertos no sistema de previdência do Estado Novo As prestações sociais para cobertura dos riscos eram essencialmente: Pensões de invalidez e velhice; Sobrevivência; Subsídios de morte/funeral; Abono de família e pensões complementares (subsídio de casamento, nascimento, funeral). A partir da reforma de 1962 ocorreu uma transformação política no sentido de criar condições para um regime geral de segurança social unificado. Tendência de universalização no campo da saúde .

A evolução das despesas sociais durante o Estado Novo A evolução da despesa social por riscos sociais e o valor total que lhe corresponde, manifesta ao longo deste período, uma tendência crescente, dando-se significativas alterações de estrutura. O peso destas despesas no PIB é crescente, mas este crescimento é mais sensível nos anos do pós-guerra e mais tarde ao longo dos anos 60. Isto traduziu um aumento no esforço nacional na cobertura de riscos sociais. No final do Estado Novo, o valor calculado das despesas sociais na cobertura destes riscos representava cerca de 5% do PIB.

O Estado providência Português após o 25 de Abril de 1974 Consolidação do Estado de Direito em Portugal; Estado como factor estimulante ao crescimento económico e na produção de factores de integração social; Moderada dimensão quantitativa das políticas sociais. Estrutura: Desenvolvimento de políticas sociais gerais e compensatórias; Implementação de medidas macro-económicas e de regulação da esfera económica privada; Institucionalização da concertação entre parceiros sociais e económicos em torno dos grandes objectivos.

O aumento das despesas públicas é de 2,1 vezes nos 16 anos considerados; As despesas públicas aumentaram mais de 9% por ano, ultrapassando o crescimento do produto interno em qualquer dos anos considerados.

É de assinalar que os principais aumentos ocorrem na fase posterior à mudança de regime até ao início da fase de contenção de gastos e de austeridade financeira de 82/84. Aquele crescimento deveu-se à expansão dos direitos sociais e à mobilização política e social da população nessa época e também à base reduzida de direitos e benefícios sociais até então usufruídos pela população portuguesa.

A Europeização do Estado Providência Português O terceiro momento de maior relevo deu-se em Janeiro de 1986 com a adesão de Portugal à União Europeia. Ocorreu então uma “europeízação” do Estado Providência português.

A Crise do Estado Social em Portugal “Em 2060, haverá mais do dobro de portugueses com 65 e mais anos do que portugueses com menos de 15 anos. Por cada 100 jovens haverá 266 portugueses com 65 e mais anos. Estes números são avassaladores. É completamente impossível que o Estado possa manter as funções sociais e assegurar pensões, ainda que mínimas.” Razões: Baixa taxa de fecundidade; Aumento da média da esperança de vida; A idade média de reforma é cada vez mais baixa: 60 anos; população activa é cada vez menor ao passo que a população assistida pelo Estado é cada vez maior; Desindustrialização.

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O debate sobre o Estado Providência “The conciliation of economic growth - with its demanding ‘efficiency’ imperatives - and social justice – with its equally demanding call for ‘equality’ – has been one of the most significant achievements of the […] 20th Century, now coming to a close. […]the welfare state […] is the main institutional manifestation of this success story.” Maurizio Ferrera, Martin Rhodes in “Building a Sustainable Welfare System”, 2000, Toronto

A sustentabilidade do Estado Providência Percentagem do PIB em gastos sociais País/Ano 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 Portugal 9.9 10.1 12.5 16.5 18.9 22.9 22.5 Grécia * 10.2 16.0 17.3 19.2 21.0 21.3 R. Unido 19.4 16.8 19.9 18.6 20.6 20.4 20.5 Suécia 27.2 29.5 30.2 32.0 28.4 29.1 27.3 E.U.A 13.2 13.1 13.5 15.4 14.5 15.8 16.2 Percentagem de crescimento do PIB anual País/Ano 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 Portugal 75.1% Grécia N/D 46,9% R. Unido 69,1% Suécia 66,5% E.U.A 83,1% Dados OCDE, 1980-2007

A sustentabilidade do Estado Providência Percentagem do PIB em pensões de idade País/Ano 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 Portugal 3.1 3.3 4.0 6.0 6.7 8.9 9.2 Grécia * 4.6 7.2 9.3 10.1 11.0 9.9 10.0 R. Unido 4.2 4.4 4.8 5.5 5.9 5.7 5.8 Suécia 7.7 8.2 8.6 9.8 9.1 9.4 9.0 E.U.A 5.2 5.3 5.4 5.1 Percentagem do PIB em subsídios de desemprego País/Ano 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 Portugal 0.3 0.9 0.6 1.2 1.1 1.0 Grécia 0.2 0.4 0.5 R. Unido 2.0 0.7 Suécia 2.3 1.4 E.U.A Dados OCDE, 1980-2007

A sustentabilidade do Estado Providência Percentagem do PIB gasto em serviços privados de Apoio Social País/Ano 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 Portugal 0.4 0.5 0.6 0.8 1.1 1.5 Grécia N/D 0.0 2.1 1.9 1.7 1.6 R. Unido 3.3 4.4 4.7 6.1 6.8 5.3 5.0 Suécia 1.2 2.5 E.U.A 4.2 5.9 7.1 7.9 8.7 9.7 9.9 10.2 Dados OCDE, 1980-2007

A sustentabilidade do Estado Providência Percentagem das despesas sociais face ao PIB em 2007 [relatório mais recente da OCDE]

A Constitucionalidade do Estado Providência

A Constitucionalidade do Estado Providência

A Constitucionalidade do Estado Providência WE THE PEOPLE of the United States, in Order to form a more perfect Union, establish Justice, insure domestic Tranquility, provide for the common defence, promote the general Welfare, and secure the Blessings of Liberty to ourselves and our Posterity, do ordain and establish this Constitution for the United States of America. Section. 8. The Congress shall have Power To lay and collect Taxes, Duties, Imposts and Excises, to pay the Debts and provide for the common Defence and general Welfare of the United States; but all Duties, Imposts and Excises shall be uniform throughout the United States;

O debate sobre o Estado Providência Building a Sustainable Welfare State Maurizio Ferrera e Martin Rhodes, 2000, Toronto Texto de Apoio sobre a realidade do Estado Providência na conjuntura actual