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PPP na Infra-Estrutura Pública. Introdução A Parceria Público-Privada – PPP pode ser definida como uma modalidade de engenharia financeira que permite.

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1 PPP na Infra-Estrutura Pública

2 Introdução A Parceria Público-Privada – PPP pode ser definida como uma modalidade de engenharia financeira que permite substituir o investimento direto do Estado, especialmente em infra-estrutra, mas também atingindo programas sociais. Entrega a implantação de decisões estratégicas públicas a operadores privados, que serão cobrados pelo seu sucesso em cada segmento concedido e em seus diferentes níveis, remunurando-os de acordo com o cumprimento de metas estabelecidas contratualmente. A PPP permite tantas formas quanto a imaginação, o marco regulatório e os aspectos culturais locais ou nacionais permitirem, dificultando uma definição ou padronização.

3 Introdução Na sua estrutura atual, tem origem na Inglaterra, como parte de opções à privatização de ativos do Estado. Propiciou a antecipação de obras e depois foram percebidas vantagens como compartilhamento de riscos, multiplicação de investimentos e melhorias tecnológicas. Adoção na Europa continental e na América Latina (Chile em especial). Caso dos países escandinavos. Em muitas legislações estrangeiras trata apenas do que chamamos de concessão de serviços públicos. O PPA ( ) e as características da legislação proposta focam a PPP nas concessões para obras e seviços em infra-estrutura (rodovias e energia).

4 Introdução Prioridade para infra-estrutura: Mudança de Política de Governo em 2003, com Prioridade para infra-estrutura: F F Reconhecimento da necessidade de novos projetos, modernizações e mesmo retomada de obras paradas (estrangulamento da economia); F F Proclamação da integração sul-americana como prioridade, com investimentos brasileiros além fronteiras (marco regulatório múltiplo); F F Reconhecimento da incapacidade de o setor público investir sozinho, exigindo alguma forma de parceria com o setor privado.

5 Introdução O Projeto de Lei 2546/03 foca o debate nos aspectos jurídicos, entretanto este trabalho trata mais da parte financeira e de fontes para PPP. É importante sublinhar que a PPP só deve ser utilizada em último caso, pois não substitui todas as demais concessões e permissões, onde permanece a necessidade de auto-sustentação. PPP é não auto-sustentável por definição. Nos demais casos tem-se outras engenharias financieras melhores. PP pode tratar de diferentes níveis federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e de sucessivas administrações em um mesmo ente público.

6 Introdução A PPP pode ser vista como uma opção emergencial, de curto prazo,ou como uma política de longo prazo, para estabelecer estruturas permanentes de atuação do Estado. Seus itens mais sensíveis são: a) a)Marco legislativo sobre o que é estratégico para PPP; b) b)Forma de transferência, levando em consideração ordem econômica e livre concorrência; c) c)Metas a mensurar o sucesso e os pagamentos; d) d)Definição da divisão de riscos e penalidades; e) e)Instrumentos de controle da sociedade civil sobre o processo. f) f)Ganho público não mensurável com a parceria (tarifas justas).

7 Histórico e Visão da Parceria Público- Privada

8 Definição de Parceria Pode ser: Pública-Pública, Privada-Privada ou Pública-Privada. Pode ser: federal estadual municipal

9 Atuação Privada com Recursos Públicos Sempre houve parcerias público- privadas aqui e no exterior. Histórico Recente de legislação com previsão de parcerias público-privadas. Não deve ser super regulada, pois isso restringe seus processos.

10 Visão Pública de Instrumentos de Intervenção –Compra (ou terceirização) pela administração direta. –Empresas públicas e sociedades de economia mista. –Concessão, permissão e autorização a estatais ou Terço. –Concessão de serviços públicos sem auto-sustentaçãoPPP. –Concessão de serviços públicos auto-sustentáveis (PF). – Transferência de propriedade de ativos ao setor privado, mantendo a regulação (Privatização).

11 Pressupostos da PPP Setor Público Poder concedente: Administração Direta Contingenciamento orçamentário Disponibilidade de recursos no futuro Redução do risco de mercado Participação tutelar Necessidade de investir Setor Privado Disponibilidade de recursos próprios ou capacidade de endividamento Reduzida disposição para risco em infra-estrutura Exige garantia comercial e participação do setor público Eventual tecnologia nova Disposição para executar obras

12 Efeito Balanço Ativos Dívida Longo-prazo Curto-prazo Alavancagem impede o financiamento de capital operacional Patrimônio F F Investimento em capital fixo onera o balanço

13 Vantagens da PPP para o Estado F F Recursos financeiros suplementares imediatos. F F Acesso a financiamentos locais e internacionais, via SPE. F F Soluções sob medida e dinamização da gestão. F F Aplicação mais flexível do patrimônio público. F F Incentivo à geração de empregos no setor privado. F F Incentivo à geração de receita fiscal sobre a atividade. F F Transferência de tecnologia ao setor público. F F Incentivo a práticas de Governança Corporativa.

14 Obstáculos à PPP pela falta de: F F Vontade política clara. F F Clareza na repartição de competência (União, Est. e M). F F Fontes de recursos e mitigação de risco econômico. F F Garantias sólidas para financiamentos. F F Marco Regulatório estável e confiável. F F Confiança entre os parceiros e pelos usuários. F F Clareza na vantagem para o setor público:legitimidade. F F Práticas de Governança Corporativa (transparência).

15 Instrumentalização da Parceria Público- Privada

16 Construtores Fornecedores Operadores Receitas/Serviços Produto Final Receitas/Serviços Financiadores Trustee $ $ $ Investidores Empréstimos Capital 75% 25 % SPC / SPE Special Purpose Company Project Finance - Modelagem Semelhante ESTADO Regulação e Fiscalização

17 Exemplo de Esquema Operacional de PPP Atingimento de metas contratuais Empréstimos 75% 25 % Sócios Privados BNDES e Outros C/C ou Fundo. Colchão de liquidez Receita Operacional Tesouro ou Fundo Fiscal Operadores Fornecedores SPE ou Empreendimento Construtores Agente Fiduciá rio Agente Fiduciá rio ESTADO Regulação e Fiscalização

18 1- Entidade (geralmente instituição financeira) que deverá receber os recursos captados através de securitização e os libera de acordo com as regras previstas no documento da oferta (pública ou privada) dos títulos. 2- Entidade (geralmente instituição financeira) que deverá receber o fluxo de caixa gerado pelo empreendimento e aplicá-lo de acordo com as instruções previamente recebidas (p.ex. ordem de preferências dos pagamentos). 3- Acompanhamento de direitos ou de índices. Agente Fiduciário (Trustee)

19 SPE Cia. de Ativos ou Fundo Contrato de C&V de recebíveis Dívida Receitas Concessão ConstrutoresFornecedoresBancos Estrutura da Operação com Fundos pagamento Construção ou pretação de serviço

20 Fundo como Mitigador de Risco Político 4 - Cobra do Estado 2 - execução por não pagamento 3 - Fundo paga SPE Poder Público - Tesouro Direito Público SPE Fundo de garantia ou de liquidez 5 – Reposição do Fundo pelo Estado 1 - Pagamento ordinário da PPP do Estado para a SPE – se falhar… Direito Privado

21 Operações Indiretas no Brasil F empréstimos ponte; F transferência de risco ao setor financeiro; F consórcio de agentes (não participação); F escolha do líder e mandato (cobrança); F exemplos de contas centralizadoras e escolha do agente fiduciário; F limite de crédito e rating. F Qual o papel real dos bancos consorciados?

22 F Constitui um sistema de garantia indireta, próprio de financiamentos, representado por um conjunto de obrigações contratuais acessórias, positivas ou negativas, objetivando o pagamento da dívida. F Previsto no Código Civil e que pode ser utilizado cumulativamente com garantias tradicionais. Definição de Covenants

23 Obrigações de Fazer ou de Não Fazer/ Covenants Exigências relativas à observância de certas práticas, consideradas indispensáveis à eficiente gestão da empresa e à sua gestão de risco. Ou limitações à liberdade de gestão dos administradores da devedora, obrigando-os a absterem-se da prática de certos atos, ligados à gestão de risco.

24 F Limitação do grau de endividamento da empresa; F Limitação ou impedimento de contrair novas obrigações; F Manutenção de um capital de giro mínimo; F Criação dos indicadores que serão eventos contratuais. F Obrigações adicionais. F Criação de um Agente Fiduciário (semelhante ao Trustee) Modalidades Mais Comuns de Covenants

25 F índice de capitalização (PL/AT): patrimônio líquido dividido pelo ativo total, igual ou superior a XX; F índice de liquidez corrente (AC/PC): ativo circulante dividido pelo passivo circulante, maior ou igual a XX; F índice de resultado financeiro / margem EBITDA (EBITDA/ROL): resultado operacional antes dos juros, imposto de renda, mais depreciação e amortização, dividido pela receita operacional líquida, superior ou igual a XX; F índice de cobertura da dívida (EBITDA / PC): EBITDA dividido pelo passivo circulante, igual ou superior a XX. Exemplos de Covenants

26 Projetos Ampliação Modernização Fase de Implantação Risco Elevado Início Operação Médio Risco Operação Curso Normal Receitas em Fase Experimen tal A - Operação Satisfatória (Receita Estabilizada) B - Operação Insatisfatória (Receita Abaixo Previsto) C - Operação Bem Sucedida (Receita Acima do Previsto) Receitas Crescentes, Estabilizadas ou em Queda Projetos Novos Greenfield Inexistência de Receitas / Receitas Iniciais Risco versus Evolução da Operação B B A A C C

27 Parceria Público- Privada e Project Finance Este trabalho busca a visão do credor de risco de crédito.

28 SETOR PÚBLICO SETOR PRIVADO USUÁRIO Parceria Entrega do Ativo PROJETO tarifa/remuneração concessão permissão contratos repagamento FINANCIADORES/ FORNECEDORES Project Finance implementaçãooperação PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

29 Projeto e Análise de Viabilidade A análise de atratividade de um projeto como um plano de investimentos para um fim mensurável de natureza econômica deve, sob pena de abandono, demonstrar sua: - viabilidade técnica; - viabilidade econômica ou comercial; - capacidade de obtenção de crédito. As técnicas de project (focadas na realização de um fluxo de caixa projetado) ou de corporate finance (focadas na capacidade de pagamento com base no balanço) podem ser usadas em PPP. Na PPP, a viabilidade econômica pode ser dada integralmente ou complementada pelo Estado.

30 Diferenças Básicas e Operacionais Project Finance Calcado em fluxo de caixa Auto-sustentável Equivalência entre as partes Gestão compartilhada Participação facultativa do setor público Viabilidade comercial Remuneração variável PPP – Grande Escala Calcado em dotação Sem auto-sustentação Prevalência do Público Gestão tutelada Participação necessária do setor público Viabilidade facultativa Pagamento condicionado

31 Semelhanças Básicas e Operacionais Project finance e PPP: Modelagem e estruturação. – Identificação, alocação compartilhada e mitigação de riscos. Utilização de Covenants. –Sociedades de Propósito Específico (SPE ou SPC). – Contas centralizadoras de recebíveis. – Auditorias e instrumentos de acompanhamento.

32 Riscos Diferenciados de Acordo com a Fase do Projeto (Novo ou Ampliação) Riscos Diferenciados de Acordo com a Fase do Projeto (Novo ou Ampliação) F F Implantação: comprovação de capacidade para realizá-la e obrigação contratual. Sem receitas não há PPP ou PF. F F Operação inicial: com receita em fase experimental, deve haver cobertura para descumprimento dos covenants. F F Maturação: com receita estabilizada, deve haver progressiva transferência de risco comercial para o parceiro privado.

33 Projeto de Lei sobre a Parceria Público- Privada

34 Projeto de Lei 2546/03, tramitando no Congresso. Esse PL trata do conceito e princípios do contrato de PPP, procura delimitar o seu objeto, os critérios para sua utilização, sua remuneração, garantias e a forma de licitação a ser utilizada. Situa-se, no campo de estudos do Direito Público e, em especial, amplia o horizonte do Direito Administrativo, trazendo um de seus contratos para mais próximo do Direito Comercial (Direito Privado). Devem ser observados os princípios: eficiência, respeito aos usuários, indelegabilidade de regulação e de poser de polícia, responsabilidade fiscal, transparência, repartição de riscos e sustentabilidade econômica do projeto de parceria. Análise das Parcerias Público-Privadas

35 Projeto de Lei 2546/03, tramitando no Congresso. CONCEITO : O conceito de PPP foi desenvolvido para atender às necessidades do setor público, que geralmente enfrenta limitações de receitas orçamentárias, para investimento nas áreas de infraestrutura, logística e serviços públicos em geral. Nas PPPs, é estabelecida uma relação contratual entre o setor público e o setor privado para a implementação de projetos em que a administração pública não tem meios próprios para realizar. Contingenciamento e outros. Análise das Parcerias Público-Privadas

36 O âmbito de aplicação dos contratos de Parceria Público-Privada: Aos órgãos da administração direta, fundos especiais, autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Nas concessões e permissões de serviço público, os órgãos da Administração Pública poderão: oferecer ao parceiro privado contraprestação adicional à tarifa cobrada do usuário;ou figurar em casos justificados como usuária única. Projeto de Lei em Tramitação no Senado

37 Conceito: Ajuste celebrado entre a administração pública e entidades privadas, que estabeleça vínculo jurídico para implantação ou gestão, no todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e atividades de interesse público, em que haja aporte de recursos pelo parceiro privado, que responderá pelo respectivo financiamento e pela execução do objeto. Aplica-se às parcerias público-privadas o disposto na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e, no caso de concessões e permissões de serviços públicos, o disposto na Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e na Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, no que não contrariar o PL 2546/03. Contrato de PPP no Projeto de Lei no Senado

38 Criação de órgão gestor no âmbito do Ministério do Planejamento para observar as seguintes diretrizes. I - eficiência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos recursos da sociedade; II - indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional e do exercício de poder de polícia; III - responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias; IV - transparência dos procedimentos e das decisões; V - repartição dos riscos de acordo com a capacidade dos parceiros em gerenciá-los; e VI - sustentabilidade financeira e vantagens socioeconômicas do projeto de parceria. Diretrizes do Contrato de PPP

39 I - a delegação, total ou parcial, da prestação ou exploração de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública; II - o desempenho de atividade de competência da administração pública, precedido ou não da execução de obra pública; III - a execução de obra para a administração pública; e IV - a execução de obra para sua alienação, locação ou arrendamento à administração pública. Essas diversas modalidades contratuais previstas no PL 2546/03 e na legislação em vigor poderão ser utilizadas em um mesmo projeto de PPP (concessão e permissão). Um ou mais processos de licitação poderão ocorrer até concomitantemente. Escolha do Objeto do Contrato de PPP

40 Capítulo da licitação Audiência Pública (min. 30 dias antes do Edital) Pré-Qualificação Abertura do Processo Licitatório - Despacho Fundamentado - LRF Sugestões (até 7 dias antes do Edital) Recebimento de Propostas Técnicas Classificação das Propostas Técnicas Adequação das Propostas Técnicas (cf. prazos do Edital) Recebimento das Propostas Econômicas

41 Capítulo da licitação Sessão Pública - novas e sucessivas propostas econômicas (limitações do Edital) 3 melhores propostas pode oferecer novas e sucessivas propostas (ordem inversa) Inexistência de 3 propostas nos intervalos do Edital Julgamento - - Melhor proposta econômica - - Melhor proposta técnica e econômica Celebração do Contrato com o Vencedor

42 O Papel dos Fundos de Pensão

43 Conjugação de Interesses Uma PPP oferece a aplicação ideal para os Fundos de Pensão, pois garante um pagamento certo, diferido por um longo período. Ideal para pagamento de benefícios. 50% das PFI – Private Finance Iniciatives do Reino Unido são financiados por fundos de pensão. É um produto pouco ofertado aqui e os fundos não podem aplicar no exterior.

44 Conjugação de Interesses Baixa rentabilidade e baixa liquidez (até agora) exigiriam alta segurança. A responsabilidade dos gestores dos fundos de pensão é pessoal e a ficalização interna (participantes e assistidos) e externa (SPC) é bastante rigorosa. Não há espaço para decisões políticas. Necessidade de instrumentos de governança corporativa.

45 Fundo de Garantia de PPP Administrar um fundo de garantia de PPP é semelhante a gerir um fundo de pensão com Benefício Definido. Usualmente é deficitário e precisa de apoio externo, no caso, de recursos públicos para atingir seus objetivos. Esse apoio pode vir antes, concomitante ou após o projeto.

46 Oportunidade dos Investimentos O projeto de lei sobre a PPP ainda não foi aprovado no Congresso. Este é um ano eleitoral. Os projetos levarão um tempo razoável para serem licitados, considerando-se a confecção dos editais até a adjudicação. Falamos de projetos para 2006?

47 Oportunidade dos Investimentos As Administrações dos Fundos de Pensão estão aprovando agora em 2004 os investimentos para A análise de operações complexas pode levar mais de seis meses até que se costurem as mitigações e garantias.

48 Título de Mercado Financiamento direto ou através de debêntures com garantia firme de colocação (Banco Comercial) Put contra ente estatal (entre 36 e 60 meses) Até 120 meses Empréstimo Ponte a Taxa de Mercado e garantias tradicionais Repactuação Call Acionistas Taxa Mercado após Repactuação com mitigação de risco político ou migração para project finance Fundos de Pensão - Funding Privado em Reais SPE Fase de implantação

49 Financiamento à Parceria Público- Privada Este trabalho busca a visão do credor de risco de crédito.

50 Estruturas Financeiras / Fontes de Suporte F F Capital próprio (acordos de acionistas) F F Capital de empréstimo (contratos intercredores) F F Instrumentos híbridos (debêntures conversíveis) F F Geração de caixa operacional (eventual) securitização de recebíveis, com utilização de mercado secundário para reciclagem. F F Arrendamentos (leasing)

51 TomadorPoupador F F Aplicação Direta Maior risco e maior rentabilidade. F F Intermediário Agente que ajuda na localização de aplicações e de aplicadores e de valores mobiliário. Participação na estruturação de captação para um empreendimento. Mercado de capitais

52 TomadorInstituição Poupador Financeira Mercado de crédito F F Intermediação - Aplicação Indireta Transações com condições contratuais diversas. F F Conciliação de Objetivos Conflitantes Prazo, Risco e Segurança. Empréstimo de dinheiro, oferta de garantias.

53 Mobilização de Recursos Financeiros F F Financiamento de crédito de exportação F F Empréstimos dos bancos internacionais F F Empréstimos internos F F Beneficiários do projeto F F Co-financiamento (agências multilaterais) F F Agências especializadas F F Ajuda de governo estrangeiro F F Balanço - capital próprio (aporte próprio de recursos ou oferta no mercado de capitais) F F Recursos públicos ou de origem pública

54 F F Estrutura Tradicional: Fontes (Funding ) empréstimo + capital próprio F F Estrutura Híbrida: Ponte(construção) + Capital próprio Longo prazo Tanto para Construção como para Operação Envolve elementos de Corporate Finance e Project Finance

55 Estruturação da Operação de Financiamento F F Conduzir uma completa avaliação do projeto. F F Avaliação do fluxo de caixa ou dos recursos públicos para garantir segurança ao financiamento. F F Blindagem das fontes públicas. F F Estruturar a otimização do pacote de riscos e garantias. F F Distribuir os riscos entre as partes envolvidas. F F Atrair outros investidores (externos, institucionais etc.). F F Reciclar os recursos aportados no mercado de capitais (criação de um mercado secundário de securitização).

56 Arranjos de garantia: F acomodar interesses dos diversos participantes (acordos de acionistas, contratos intercredores, garantia firme de fornecimento, take-or-pay etc); F credores têm garantia direta no projeto (trustee, auditoria externa, waiver, vencimento antecipado); F credores exigem garantias de que: G o projeto será concluído (step-in-rights), G o projeto irá gerar caixa suficiente (metas), G se operações do projeto forem interrompidas haverá garantia de quitação das dívidas (acesso aos diretos emergentes). Obrigações Acessórias de Conforto

57 Problemas Identificados Responsabilidade dos Sócios Privados – solidariedade na implantação e não cumprimento das metas. – operação e step-in-rights. – garantias em caso de encampação ou inadimplência (não fin.). Garantias para Financiamentos – ativos do projeto e uso de leasing e de derivativos. – recebíveis públicos e privados (vinculação de receita). – seguros tradicionais e seguro-garantia. Complexidade – frustração de expectativas – prazos dilatados e paralisações

58 Condições: (desde que haja aquisição de equipamentos e serviços brasileiros) –Estrutura de financiamento (caso a caso): Máximo de 60% de funding BNDES; Máximo de 33% de risco direto do BNDES; Parcela restante na forma de financiamento indireto (agentes financeiros). –Prazos: Total: média de 08 anos; Carência: até 6 meses depois de entrar em operação. PPP e Project Finance no BNDES

59 –Credibilidade dos entes públicos envolvidos. –Capital Próprio (Equity): 20 % mínimo; 30% desejável. –Garantias: Usuais: recebíveis, ações, ativos etc. Possibilidade de compartilhamento; –Sindicalização ou Consórcio (opcional): Pelo menos mais de uma instituição financeira aportando recursos e com experiência em estruturação de operações. PPP e Project Finance no BNDES

60 Aspectos a serem considerados em uma PPP: –Processo e gestão de contrato demorados e complexos (causam frustração de expectativas com os atrasos); –Equipes novas tendem a não conhecê-los (custo de aprendizado); –Reunir atores, inclusive financiadores, desde o início do projeto; –O fluxo de caixa complementar com recursos públicos como base da análise de risco do projeto; –Ainda assim utilizar instrumentos de corporate finance, especialmente na fase de implantação. PPP e Project Finance no BNDES

61 Outros aspectos relevantes: –Contingenciamento orçamentário; –Subordinação ao Estatuto das Cidades; –Meio-Ambiente e Autoridades Estaduais e Municipais; –Empresa Operacional versus Virtual (Governança Corporativa e risco); –Colocação de títulos no exterior e Hedge; –Mitigação de risco político através instrumentos institucionais ou de organismos internacionais. PPP e Project Finance no BNDES

62 Conclusões sobre a Parceria Público- Privada

63 Possíveis Causas Futuras de Problemas da PPP G G Ciclos da economia brasileira; G G Comprometimento de capitais com prejuízo fiscal; G G Prioridades privadas sobrepondo-se a públicas; G G Escolha dos parceiros pode viciar processos; G G Mudanças de políticas públicas; G G Taxa de retorno política expor a gestão estatal; G G Indefinição entre ser Proativa ou Reativa.

64 Aspectos a serem considerados em uma PPP: –Processo e gestão de contrato demorados e complexos; –Equipes novas tendem a não conhecê-los (custo de aprendizado); –Reunir atores, inclusive financiadores, desde o início do projeto; –O fluxo de caixa complementar com recursos públicos como base da análise de risco do projeto; –Ainda assim utilizar instrumentos de corporate finance, especialmente na fase de implantação. PPP e Project Finance

65 Conclusões Preliminares PPP designa todas as atividades de parceria: – discriminar por escala grande ou local – segregar os projetos assistenciais da definição – instrumentalização problemática –objetivo meritório e de longa implantação

66 Conclusões Preliminares Project Finance e PPP em cheque: –posição de sócios entre os parceiros (PF) não é fácil no longo prazo, exigindo excelentes condições culturais e de gestão de contratos. – objetivos de longa implantação exigem renegociações constantes e a superação de fronteiras, especialmente legais. PF e PPP não são opções, mas falta delas.


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