Convênios e Instrumentos Congêneres: uma Perspectiva Cidadã

Sumário 1. Procurando Identificar o 3º Setor 2. Um Enfoque nas ONGs 3. Instrumentos de Vínculo com o Governo Contratos de Gestão Termos de Parceria Convênios 4. Evolução dos Conceitos de Democracia e Cidadania 5. Duas Abordagens de Capital Social 6. Entendendo Governança 7. Conclusão: Relevância Social e Política do 3º Setor

1. Procurando Identificar o 3º Setor

Conceituação e Termos Terceiro Setor: tudo que não faz parte do 1º Setor (setor público - governo) nem do 2º setor (setor privado - mercado) Denominações organizações sem fins lucrativos organizações não-governamentais organizações públicas não-estatais organizações da sociedade civil setor filantrópico setor voluntário setor de livre associação setor independente

Esquema Simplificado Na prática, esses setores interpenetram-se e condicionam-se, ou seja, são sobrepostos.

Quem e o que é o 3º Setor ? Organizações de natureza privada sem fins lucrativos que perseguem fins públicos (interesse público, promoção de bens coletivos) Fundações e associações beneficentes, assistenciais, culturais, científicas, educacionais, esportivas, recreativas, religiosas, e representativas de categorias profissionais É um setor que apresenta espaços, interesses, e significados sociais multifacetados Há cerca de 280 mil organizações (2002) Número de empregados é 3 vezes superior ao de funcionários públicos ativos. 14 milhões de voluntários e trabalhadores não registrados Movimentação de US$ 10 B (cerca de 1,5 % do PIB nacional – 2001)

Exemplos de Organizações do 3º Setor Clubes Igrejas Sindicatos patronais e de trabalhadores Conselhos profissionais Sistema “S” Cooperativas Institutos filantrópicos Associações comunitárias (rotaries, associação de moradores) Entidades beneficentes Fundações de representação social Organizações sociais Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIPs) ONGs (não apresentam definição jurídica) setor que engloba entidades com objetivos e estruturas bastante distintos

2. Um Enfoque nas ONGs

Organizações Não-Governamentais - ONGs Fases Históricas no Brasil Início (anos 1960 a 1980) iniciativas de apoio voluntário em defesa de valores universais ênfase no fortalecimento da sociedade civil Crescimento (década de 1980) diversidade de propósitos, impacto das ações, e das formas de gestão ênfase no controle dos recursos públicos e das políticas sociais Amadurecimento (a partir da década de 1990) Ampliação e capilarização regional de atuação Combinação da lógica de gestão privada e pública Compatibilização da ação de resistência ao Estado e ao mercado, com uma ação participativa (parceria)

Diversidade das ONGs Defesa de grupos sociais específicos / questões de relevância nacional Atuação local / abrangência nacional e mundial Execução de atividades inerentes ao Estado / preocupação em influenciar a formulação de políticas Função assistencialista / formação de consciência Pseudo-ONGs Heterogeneidade gera conceito polissêmico

Organizações da sociedade civil Conceituação das ONGs Organizações da sociedade civil sem caráter de representação e assistência a um determinado grupo social com objetivos fundamentais de fortalecer a democracia e a cidadania consolidar uma sociedade justa e igualitária estimular a participação e solidariedade

Pontos Positivos Flexibilidade administrativa Autogestão Capilaridade social Intensiva em trabalho Percepção positiva junto à sociedade Complementaridade da ação governamental no campo do desenvolvimento social Fortalecimento dos movimentos sociais Auxílio na consolidação da sociedade civil

Carência de especialização técnica e abordagem em pequena escala Críticas às ONGs Carência de especialização técnica e abordagem em pequena escala Ocupação de espaço político, social e econômico que cabe ao Estado Autonomia controlada pelo Estado devido ao repasse de recursos (c. 50% das ONGs; c. de 20% das fontes de recursos – 2000) Orientação para o mercado Orientada para a busca de benefícios fiscais, repasse de recursos a custo zero

Críticas às ONGs Gestão social pautada na idéia da moral e da solidariedade em detrimento das noções de direitos sociais e da própria cidadania Utilização indevida de recursos públicos (pseudo-ONGs) atendimento a propósitos pessoais defesa de interesses político-partidários terceirização de pessoal para o setor público Reduzido número de trabalhadores com carteira assinada c. 50% têm até 10 funcionários com carteira c. 60% não possuem trabalho voluntário c. 70% nunca foram fiscalizadas por órgãos públicos; apenas 15% são visitadas constantemente

3. Instrumentos de Vínculo com o Governo

Contratos de Gestão Organizações Sociais Lei nº 9.637/98 Qualificação (forma jurídica) de PJDP sem fins lucrativos Ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico Proteção e preservação do meio ambiente Cultura e saúde Instrumento: contrato de gestão com o governo para prestação de serviços públicos Controle misto. Publicação de relatórios financeiros e de execução do contrato Estado nomeia membros do conselho de administração

Contratos de Gestão Obediência aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, e economicidade Dispensa de licitação nos contratos celebrados com a Administração Pública Estipulação de metas, utilização de critérios objetivos de avaliação de desempenho Definição de limites e critérios para despesas de remuneração dos dirigentes e empregados Fiscalização do contrato pelo órgão supervisor da área de atuação.

Termos de Parceria Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) Lei nº 9.790/99, Decreto nº 3.100/99, Portaria nº 361/99-MJ Definição: instrumento de cooperação firmado entre o Poder Público e OSCIP, para o fomento e a execução de atividades de interesse público Qualificação pelo MJ de PJDP sem fins lucrativos, exceto Instituições religiosas Organizações político-partidárias Associações mutuárias de círculo restrito Cooperativas C. de 1.500 organizações qualificadas (2003)

Termos de Parceria Objetivos sociais visando a promoção e defesa Saúde, assistência social Cultura, patrimônio histórico e artístico Educação, conhecimento técnico e científico Preservação e conservação do meio ambiente Voluntariado Experimentação de modelos sócio-produtivos, comerciais e creditícios Ética, cidadania, democracia, direitos humanos Obediência aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade, e eficiência Possibilidade de realização de Concurso de Projetos Comissão de Avaliação

Termos de Parceria Vantagens Desvantagem Maior facilidade para o estabelecimento de parcerias com o governo Remuneração de dirigentes executivos e prestadores de serviços específicos Permissão de participação de servidores públicos na composição de conselho aquisição de bens permanentes Desvantagem perda da isenção de pagamento da cota patronal de INSS Baixa conversão em OSCIPs: “forma de cooptação”

Convênios Outras entidades privadas não-lucrativas Instrução Normativa nº 01/97-STN Definição: acordo que disciplina a transferência de recursos financeiros federais, do orçamento fiscal e da seguridade social, para a execução descentralizada de programa de trabalho de interesse recíproco em regime de mútua cooperação Proibição de pagamentos de despesas de custeio da organização Vedação de transferência de materiais permanentes ao final do convênio

Convênios Principais requisitos para proposição (formalização do Plano de Trabalho) Razões que justifiquem a celebração do convênio Descrição completa do objeto e definição de metas Fases da execução e cronograma de desembolso Contrapartida economicamente mensurável Plano de aplicação dos recursos Projeto básico e licença ambiental Plena propriedade do imóvel

Principais falhas na fase de proposição Convênios Principais falhas na fase de proposição Plano de Trabalho pouco detalhado Projeto básico ausente ou incompleto Não apresentação da contrapartida Orçamento subestimado ou superestimado

Principais orientações na fase de execução Convênios Principais orientações na fase de execução Cumprir fielmente o objeto Observar os prazos de vigência Obedecer requisitos para alterações do termo de convênio Movimentação bancária exclusivamente na conta bancária específica Comprovantes de despesas (notas fiscais, recibos, extratos bancários)

Convênios Principais falhas na fase de execução Saque total dos recursos da conta-corrente específica Saque parcial de recursos para outras finalidades com posterior ressarcimento Saque de recursos para pagamento em espécie, sem identificação do credor Utilização dos recursos em finalidade diversa da prevista no convênio Inexecução ou execução parcial do objeto Realização de despesas fora da vigência

Convênios Utilização de documentos inidôneos para comprovação der despesas Falta de conciliação entre os débitos em conta e os pagamentos efetuados Não-aplicação da contrapartida no objeto Ausência de aplicação dos recursos no mercado financeiro Utilização de rendimentos financeiros em finalidade diversa

Convênios Principais orientações na fase de prestação de contas Parcial, exigível para liberação de recursos ocorrida em três ou mais parcelas Cumprimento do prazo de remessa - 60 dias após término da vigência Arquivamento dos documentos em boa ordem por 5 anos após aprovação das contas do concedente Recolhimento dos saldos não aplicados Ônus da prova da aplicação regular dos recursos cabe ao gestor (ED nº 176-TCU)

4. Evolução dos Conceitos de Democracia e Cidadania

Tipos de Democracia Liberal Representativa e Participativa Baixa densidade política da sociedade Influência popular insignificante no processo decisório Distância crescente entre representantes e representados Direitos civis e políticos (propriedade, liberdade, representação política) Representativa e Participativa Organização de movimentos populares na forma de entidades civis Plebiscito, referendo, iniciativa popular Maior influência na implementação de políticas públicas Criação de conselhos para acompanhamento das políticas sociais Participação em conselhos consultivos Orçamento participativo, elaboração do PPA Direitos sociais (justiça, eqüidade e eficiência das políticas públicas)

Tipos de Democracia Deliberativa Espaço de interlocução direta com o Estado e o mercado para definição de políticas sociais e econômicas Incorporação de múltiplos atores Busca de entendimento e contínua exposição ao espaço público Participação nos processos decisórios Direito de reivindicação e manifestação de todos os segmentos populares (ação comunicativa) Direito de deliberação (escolha das políticas públicas e participação na forma de implementação). Autodeterminação do sujeito social (ação comunicativa e instrumental )

Tipos de Cidadania Tutelada (regulada pelo Estado) Assistida sem a participação efetiva do povo concedida de cima para baixo ênfase nos direitos civis e políticos Assistida maior participação política não há compromisso do mercado (setor privado) na geração de igualdade de oportunidades Estado expande direitos sociais Emancipada projeto humanitário de desenvolvimento social Estado, mercado, sociedade civil negociam conjuntamente participação plena na configuração dos sistemas social, político e econômico (sujeito = protagonista = cidadão emancipado)

5. Duas Abordagens de Capital Social

Capital Social Definição Cadeias de relações de solidariedade, cooperação e confiança configuradas em redes horizontais de interação social que fortalecem a organização de normas, valores, e sistemas sociais facilitam ações coordenadas para promoção do interesse público círculo virtuoso de equilíbrio social com níveis elevados de cooperação, confiança, solidariedade, civismo e bem-estar coletivo Estado pode engendrar a constituição de capital social? Ou o capital social é constituído culturalmente, por meio de normas e valores sociais ?

Neo-institucionalismo Estado é capaz de promover o fortalecimento institucional da cidadania e das organizações de sociedade civil Efeitos macropolíticos dos arranjos institucionais (horizontais) importam! Ativação institucional incentiva redes cívicas latentes Características culturais da sociedade não são elementos impeditivos para a geração de capital social Enfraquecimento da personalização do capital social, expressa no clientelismo e na patronagem

Teoria Culturalista Capital social é consolidado lentamente pela história e tradição cívica das comunidades Há um certo “determinismo cultural” Ações de institucionalização promovidas pelo Estado são condicionadas pela dimensão sócio-cultural Movimentos sociais que estabelecem redes horizontais e geram solidariedade são auto-organizados Associativismo é um fenômeno cultural e condicionante da intervenção institucional do Estado

6. Entendendo Governança

O que é Governança? Processo de diálogo entre o governo (classe política), a burocracia estatal e a sociedade em geral (mercado e 3º setor) para a definição dos temas e para a gestão de políticas públicas Introdução de novos atores e formas de participação associações da sociedade civil conselhos de representação local parcerias com o 3º Setor parcerias público-privada co-gestão audiências públicas os orçamentos participativos

Processo decisório de formulação 3 Ciclos da Governança Processo decisório de formulação Implementação e sustentação das políticas Correção, aperfeiçoamento e retroalimentação prestação de contas (accountability)

7. Conclusão: Relevância Social e Política do 3º Setor

Preâmbulo: Modalidades de Interação Há inter-relação (natureza recíproca) entre Estado e 3º Setor na definição e condução de políticas públicas Comportamentos podem variar de acordo com as agências estatais e as organizações civis

Quem veio suprir a deficiência de quem? Indagações Por que abordamos temas como democracia e seus modelos de cidadania, capital social e suas formas de constituição, e governança ? Quem veio suprir a deficiência de quem? Crise de representação do Estado Inaptidão do mercado Ineficiência e particularismo das organizações sociais

Revisitando o Papel Social do 3º Setor Independência do Estado e do mercado – confronto e cooptação Atuação como redes de advocacia (advocacy) Entidades da sociedade civil reivindicatórias Parceria para atendimento das demandas – cooperação e complementaridade Provisão de bens e serviços públicos Entidades da sociedade civil participativas Participação da sociedade civil no espaço institucional público Influência na identificação dos problemas sociais, na formulação, execução, e controle das políticas públicas Proposição de formas de distribuição do capital econômico Emancipação da cidadania via institucionalização da participação

Algumas Observações Mudanças institucionais formais podem induzir mudanças associativas informais Organizações sociais participativas (emprego da racionalidade comunicativa) podem induzir mudanças institucionais formais de repercussão social Tempo para fortalecimento de instituições sociais geradoras de regras de solidariedade e sistemas de participação cívica é medido em décadas Participação limitada reforça práticas personalistas

Reflexões Finais Estado e sociedade civil (mercado e 3º setor) podem criar relações horizontais sinérgicas que consolidam transparência, confiança, eficiência, e interesse público! Controle e gestão social decorrem da institucionalização de um processo decisório participativo e compartilhado pelos sujeitos sociais. É a prática da governança! Combinação da ação estratégica instrumental (parcerias) com a ação comunicativa (participação e deliberação nos fóruns decisórios) geram cidadania deliberativa, capital social, e uma governança propulsora de círculos virtuosos de transformação social e política!

Lógica Circular da Participação do 3º Setor

Endereços Eletrônicos Modelo de convênio: www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/ contabilidade/IN1_97.pdf Órgãos governamentais www.mec.br www.esporte.gov.br www.fnde.gov.br portal.saude.gov.br/saude www.cultura.gov.br www.asssistênciasocial.gov.br

Muito obrigado a todos vocês !