DESAPROPRIAÇÃO

INTRODUÇÃO É uma medida de intervenção supressiva do direito de propriedade, atingindo seu caráter perpétuo. A desapropriação não se completa por um ato isolado, mas se perfaz apenas após um procedimento, que pode se encerrar na fase administrativa ou se estender à fase judicial. O ato inicial do processo expropriatório, o decreto de desapropriação, é discricionário, tanto no seu motivo, como em seu objeto.

FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS Art. 5°, XXIV, CF > desapropriação por necessidade ou utilidade pública. Art. 182, §4°, III >desapropriação por interesse social para fins urbanísticos. Art. 184 > desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. Art. 243 > desapropriação-confisco.

NECESSIDADE PÚBLICA E UTILIDADE PÚBLICA Apesar de a CF (art. 5°, XXIV) se referir à desapropriação por necessidade pública e utilidade pública, não há utilidade na distinção, mesmo porque o legislador infraconstitucional se referiu apenas à necessidade pública (art. 5° do DL 3365/41). A Lei 4.132/62 introduziu uma nova modalidade: desapropriação por interesse social. Em verdade, algumas hipóteses previstas no art. 2° já estavam positivadas no DL 3365/41.

DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA Em vez da “justa e prévia indenização em dinheiro”, do art. 5°, XXIV, o art. 184 da CF prevê que a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária será indenizada mediante títulos da dívida agrária resgatáveis em até 20 anos. Trata-se de desapropriação-sanção, tendo em vista o descumprimento da função social da propriedade agrária. Somente a União tem competência para levar a cabo essa modalidade de desapropriação, que é regulada pela LC 76/93 e pela Lei 8.629/93.

E OS ESTADOS E MUNICÍPIOS? Podem os Estados e Municípios desapropriar para fins de reforma agrária? A modalidade do art. 184 da CF é de competência exclusiva da União, mas nada impede que Estados e Municípios promovam a desapropriação por interesse social, mas com base no art. 2° da Lei 4.132/62. Assim, mesmo que a propriedade esteja descumprindo a função social, não se dispensará a “justa e prévia indenização em dinheiro”.

JURISPRUDÊNCIA DESAPROPRIAÇÃO. ESTADO-MEMBRO. REFORMA AGRÁRIA. PRÉVIA INDENIZAÇÃO. DINHEIRO. A Turma, ao prosseguir o julgamento, entendeu, por maioria, que é possível a qualquer ente federado propor, por interesse social, ação de desapropriação de imóvel rural, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (art. 5º, XXIV, da CF/1988 e art. 2º da Lei n. 4.132/1962). Note-se não se tratar de desapropriação nos moldes do art. 184 da CF/1988, de competência exclusiva da União. Precedentes citados do STF: liminar na SS 2.217-RS, DJ 9/9/2003; do STJ: RMS 16.627-RS. REsp 691.912-RS, Rel. originário Min. José Delgado, Rel. para acórdão Min. Teori Albino Zavascki, julgado em 7/4/2005.

DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS URBANÍSTICOS É também uma hipótese de desapropriação-sanção por descumprimento da função social da propriedade (neste caso, urbana). Está prevista no art. 182, §4°, III, da CF, que atribui competência exclusiva ao Município. A indenização é paga em títulos da dívida pública resgatáveis em até 10 anos. A “lei federal” a que se refere o dispositivo é o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001), mas a aplicabilidade da norma depende ainda da “lei [municipal] específica para área incluída no plano diretor”.

CONFISCO Apesar de o art. 243 da CF mencionar a “expropriação” das terras destinadas ao cultivo de plantas psicotrópicas, a hipótese é de um verdadeiro confisco: o proprietário não é indenizado. Regulamentação: v. Lei 8.297/91.

JURISPRUDÊNCIA INFORMATIVO Nº 540 Culturas Ilegais de Plantas Psicotrópicas e Expropriação de Gleba RE - 543974 A expropriação de glebas a que se refere o art. 243 da CF há de abranger toda a propriedade e não apenas a área efetivamente cultivada (CF: “Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.”). Com base nesse entendimento, o Tribunal proveu recurso extraordinário interposto pela União contra acórdão proferido pelo TRF da 1ª Região que concluíra que apenas a área onde efetivamente cultivada a planta psicotrópica deveria ter sido expropriada, pelos seguintes fundamentos: a) gleba seria parcela de um imóvel, tendo em conta a literalidade do art. 243 da CF; b) o art. 5º, LIV, da CF dispõe que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”; c) o perdimento da totalidade do imóvel violaria o princípio da proporcionalidade. Reputou-se insubsistente o primeiro fundamento, haja vista que gleba é uma área de terra, um terreno e não uma porção dessa área. Asseverou-se, no ponto, que a linguagem jurídica prescinde de retórica e que cada vocábulo nela assume significado no contexto no qual inserido. Assim, no art. 243 da CF, gleba só poderia ser entendida como propriedade, esta sujeita à expropriação quando nela localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas. Repeliu-se, de igual modo, o segundo argumento, porquanto o devido processo legal, no caso dos autos, teria sido observado, tendo em conta que a União propusera ação expropriatória contra o recorrido, regularmente processada. Por fim, afastou-se a terceira assertiva, visto que ela seria uma oposição ao que o poder constituinte estabeleceu, ou seja, que a expropriação da totalidade da gleba onde foram localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas seria desproporcional, como se o TRF apontasse, corrigindo-o, um desvio do poder constituinte. RE 543974/MG, rel. Min. Eros Grau, 26.3.2009.

COMPETÊNCIA LEGISLATIVA É privativa da União (art. 22, II, da CF). O DL 3365/41 disciplina o procedimento básico da desapropriação.

COMPETÊNCIA EXECUTIVA Engloba tanto a competência declaratória quanto a competência de execução propriamente dita. A competência declaratória é a competência para declarar que um bem está sujeito à força expropriatória do Estado. Só têm essa competência as PJs de direito público interno (União, Estados, DF e Municípios). Já a competência de execução propriamente dita pode ser delegada a autarquia, fundação, empresas estatais ou mesmo concessionárias particulares de serviço público (v. art. 3° do DL 3365/41). Para tanto, o bem expropriado deve guardar relação com o serviço prestado.

JURISPRUDÊNCIA DESAPROPRIAÇÃO. DISTRITO INDUSTRIAL. A Turma, ao prosseguir o julgamento após o voto-vista do Min. Teori Albino Zavascki, firmou, por maioria, que a edição de decreto expropriatório com fundamento no art. 5º, i, do DL n. 3.365/1941 (por utilidade pública para a criação ou ampliação de distrito industrial) que beneficia apenas uma sociedade contém vício de finalidade que o torna nulo, pois se desvia do interesse público e contraria os princípios da impessoalidade e moralidade administrativa (art. 37 da CF/1988). Ademais, o Governo estadual, expedidor do decreto, não tem competência para tal, nem mesmo para a efetiva desapropriação, visto que é do município o interesse público capaz de ensejá-la. O voto-vencido fundamentava-se, em suma, na impossibilidade de o Judiciário perquirir sobre critérios de oportunidade, necessidade e conveniência e na possibilidade de o Governo estadual declarar a utilidade pública da área, pois esse ato se diferenciaria da ordenação do solo urbano a ser levada a cabo pelo município. Precedente citado: REsp 36.611-SC, DJ 22/8/1994. RMS 18.703-BA, Rel. Min. Denise Arruda, julgado em 28/11/2006.

DECRETO EXPROPRIATÓRIO O decreto expropriatório declara que sobre determinado bem recai interesse público, seja por necessidade ou utilidade pública (art. 5° do DL 3365/41), seja por interesse social (art. 2° da Lei 4.132/62). O decreto é editado pelo Chefe do Poder Executivo e deve particularizar o bem, de modo a individualizá-lo, bem como indicar o fundamento da desapropriação e a sua finalidade.

JURISPRUDÊNCIA DESAPROPRIAÇÃO. UTILIDADE PÚBLICA. Cuida-se de mandado de segurança no qual o impetrante pretende invalidar ato de autoridade judicial que imitiu o Estado do Rio de Janeiro na posse de imóvel objeto de processo expropriatório. Visa, ainda, à anulação do Dec. Expropriatório n. 9.742/1987. A segurança foi concedida pelo TJ-RJ ao entendimento de que haveria ocorrido manifesto desvio de finalidade no ato expropriatório, pois, além de o Decreto omitir qual a utilidade pública na forma do DL n. 3.365/1941, os imóveis desapropriados destinavam-se a repasse e cessão a terceiros, entre eles, os inquilinos.  O Min. Relator entendeu que se submete ao conhecimento do Poder Judiciário a verificação da validade da utilidade pública, da desapropriação e seu enquadramento nas hipóteses previstas no citado DL. A vedação que encontra está no juízo valorativo da utilidade pública, e a mera verificação de legalidade é atinente ao controle jurisdicional dos atos administrativos, cuja discricionariedade, nos casos de desapropriação, não ultrapassa as hipóteses legais regulamentadoras do ato. Com esse entendimento, a Turma não conheceu do recurso. REsp 97.748-RJ, Rel. Min. João Otávio de Noronha, julgado em 5/4/2005.

EFEITOS DO DECRETO EXPROPRIATÓRIO 1) Sujeição do bem à fase executória da desapropriação. O decreto inicia o prazo decadencial de 5 anos para a propositura da ação (art. 10 do DL 3365/41). Na Lei 4.132/62, o prazo é de 2 anos (v. art. 3°). 2) Obrigação de tolerar medições e vistorias (art. 7° do DL 3365/41). 3) Fixação do estado do bem para efeitos de indenização (v. art. 26 e § 1°, DL 3365/41 e S. 23, STF). NÃO SUPRIME A POSSE NEM A PROPRIEDADE DO BEM!

OBJETO DA DESAPROPRIAÇÃO Art. 2°, DL 3365/41: “todos os bens”. Quanto aos bens públicos, entende-se que a União pode desapropriar bens de Estados e Municípios e os Estados, dos Municípios (mediante autorização legislativa, cf. art. 2°, §2°, do DL 3365/41). O inverso não seria possível, pois abalaria o equilíbrio federativo. Fala-se, ainda, na preponderância do interesse nacional sobre o regional e deste sobre o local. Os bens das SEM e EP são considerados privados e, como tais, são desapropriáveis por qualquer ente (lembrar das exceções reconhecidas pela jurisprudência, como é o caso dos Correios).

OBJETO DA DESAPROPRIAÇÃO (cont.) Súmula 479, STF Art. 2°, § 3°, do DL 3365/41 Os bens personalíssimos não são desapropriáveis pois não são quantificáveis: estão fora do comércio Em geral, é desapropriável todo bem suscetível de avaliação patrimonial.

AQUISIÇÃO ORIGINÁRIA A desapropriação é uma modalidade de aquisição originária da propriedade: o bem expropriado ingressa no patrimônio público desembaraçado e livre de quaisquer ônus. Eventual direito ou ônus sobre a coisa se sub-roga no preço pago a título de indenização (art. 31 do DL 3365).

TREDESTINAÇÃO A destinação pública do bem é irreversível (v. art. 35 do DL 3365/41). O desvio de finalidade na destinação originária do bem é chamado TREDESTINAÇÃO. Contudo, só há ilicitude quando não é dada uma destinação pública ao bem expropriado. Assim, a simples atribuição de destinação diversa da prevista no decreto expropriatório não vicia a desapropriação.

JURISPRUDÊNCIA DESAPROPRIAÇÃO. TREDESTINAÇÃO LÍCITA. Cuida-se de recurso interposto contra acórdão do TJ-SP que entendeu não haver desvio de finalidade se o órgão expropriante dá outra destinação de interesse público ao imóvel expropriado. Para a Min. Relatora não há falar em retrocessão se ao bem expropriado for dada destinação que atende ao interesse público, ainda que diversa da inicialmente prevista no decreto expropriatório. A Min. Relatora aduziu que a esse tipo de situação a doutrina vem dando o nome de “tredestinação lícita” – aquela que ocorre quando, persistindo o interesse público, o expropriante dispensa ao bem desapropriado destino diverso do que planejara no início. Assim, tendo em vista a manutenção da finalidade pública peculiar às desapropriações, a Turma negou provimento ao recurso. Precedentes citados: REsp 710.065-SP, DJ 6/6/2005, e REsp 800.108-SP, DJ 20/3/2006. REsp 968.414-SP, Rel. Min. Denise Arruda, julgado em 11/9/2007.

EFEITOS DA TREDESTINAÇÃO Quando ao bem expropriado não é dada uma destinação pública, o ex-proprietário tem direito real de perseguir o bem ou direito pessoal de pleitear perdas e danos? V. art. 519 do CC/02

JURISPRUDÊNCIA “DIREITO ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - RETROCESSÃO - DESVIO DE FINALIDADE PÚBLICA DE BEM DESAPROPRIADO - CONDENAÇÃO DO MUNICÍPIO À DEVOLUÇÃO DO BEM MEDIANTE O RESSARCIMENTO DA INDENIZAÇÃO RECEBIDA PELA EXPROPRIADA. (...) 2. A retrocessão é um instituto através do qual ao expropriado é lícito pleitear as conseqüências pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados na desapropriação. Nessas hipóteses, a lei permite que a parte, que foi despojada do seu direito de propriedade, possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-lo (ad impossibilia nemo tenetur), subjaz-lhe a ação de perdas e danos. 3 - A retrocessão é um direito real do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas não preposto a finalidade pública (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 17ª edição, pg. 784). 4 - A jurisprudência desta Corte considera a retrocessão uma ação de natureza real (STJ: REsp nº 570.483/MG, Segunda Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, DJU de 30/06/2004). 5 - Outrossim, o Supremo Tribunal Federal também assentou a natureza real da retrocessão: (...) 6 - Consagrado no Código Civil, o direito de vindicar a coisa, ou as conseqüentes perdas e danos, forçoso concluir que a lei civil considera esse direito real, tendo em vista que é um sucedâneo do direito à reivindicação em razão da subtração da propriedade e do desvio de finalidade na ação expropriatória. (...) 8 - In casu, depreende-se dos autos que não foi dada ao imóvel a finalidade prevista no decreto expropriatório, porquanto a propriedade fora cedida a terceiro para exploração de borracharia. 9 - Reconhecendo o v. acórdão recorrido que houve desvio de finalidade na desapropriação, porquanto não foi dada ao imóvel a destinação motivadora do decreto expropriatório, determinou que o imóvel retornasse ao domínio das apelantes, ora recorridas, que em contrapartida devem restituir o valor da indenização recebida, devidamente corrigido e com a incidência de juros moratórios, retroativos à data do seu recebimento. 10 – É aplicável in casu o artigo 177 do CCB/16 que estabelece ser de 10 anos o prazo prescricional para as ações de natureza real. (...).” STJ - R.Esp. n.° 623.511/RJ – Min. Luiz Fux

PROCEDIMENTO DA DESAPROPRIAÇÃO FASE DECLARATÓRIA > Decreto expropriatório FASE EXECUTIVA: (i) etapa amigável; e (ii) etapa judicial. Se a desapropriação se concluir na etapa amigável, não é necessária a propositura da ação de desapropriação. Contudo, a etapa amigável pode ser suprimida quando, p. ex., houver dúvida quanto à titularidade do bem.

FASE JUDICIAL Promove-se a ação de desapropriação quando não houve tentativa de acordo ou quando a tentativa foi frustrada. Objeto da ação: fixar o valor da indenização. Não são travadas discussões de maior complexidade. A cognição é restrita (v. art. 20 do DL 3365/41).

IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE Demonstrada a urgência pelo Poder Público, pode o juiz determinar, por meio de decisão liminar, a sua imissão provisória na posse, mediante prévio depósito (v. art. 15 do DL 3365/41). O art. 15, § 1°, do DL 3365/41 traz valores muito baixos para o depósito, de modo que a jurisprudência vem aplicando o DL 1075/70, que regula a imissão em imóveis residenciais urbanos. Nessa linha, é comum que o juiz determine a avaliação prévia por perícia e condicione a imissão provisória ao depósito de 50% do valor arbitrado (valor real). V. S. 652, STF.

IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE (cont.) O caráter “justo e prévio” da indenização se refere à perda da propriedade, segundo entendimento consagrado pelo STF. Assim, a imissão provisória na posse não depende do pagamento da integralidade da indenização devida.

INSTRUÇÃO E SENTENÇA Após a contestação, inicia-se a dilação probatória, que se traduz basicamente em prova pericial de avaliação do bem expropriado. Por fim, o juiz prolata sentença fixando o valor da indenização, que não se limita ao valor do bem.

VALOR DA INDENIZAÇÃO Parcelas que compõem a indenização: 1) Valor arbitrado do bem; 2) Danos emergentes e lucros cessantes (devem ser objeto de prova); 3) Juros compensatórios – compensam a perda da posse e, por isso, são devidos desde a imissão provisória na posse, se houver (art. 15-A do DL 3365/41). A base de cálculo é a diferença entre 80% do preço ofertado em juízo e o preço fixado na sentença: é que os 80% podem ser levantados pelo particular desde logo (art. 5° do DL 1075/70). Assim, a Súmula 113 do STJ está prejudicada, assim como a Súmula 102. No mais, v. Súmula 69 e a recente Súmula 408, ambas do STJ. 4) Juros moratórios – v. art. 15-B (a Súmula n.° 70 do STJ restou superada)

JURISPRUDÊNCIA DESAPROPRIAÇÃO. JUROS COMPENSATÓRIOS. EXPLORAÇÃO ECONÔMICA. A jurisprudência da Primeira Seção é firme no sentido de que os juros compensatórios são devidos mesmo quando o imóvel desapropriado for improdutivo. Isso decorre da frustração do proprietário ao ver sua “expectativa de renda” tolhida, pois há a possibilidade, de no futuro, o imóvel ser aproveitado de forma racional e adequada ou até ser vendido com o recebimento do seu valor à vista. Contudo, na espécie, o acórdão embargado consignou que parte do imóvel expropriado, além de nunca ter sido explorada economicamente, sequer o pode ser no futuro, seja em razão de anteriores limitações impostas pela lei, seja em decorrência de suas características geográficas e topográficas. Logo, não devem incidir os juros compensatórios, do contrário haveria enriquecimento ilícito pelo desapropriado, que receberia indenização, além da limitação administrativa, também pela atividade produtiva que jamais seria exercida. Assim, a Seção, ao prosseguir o julgamento, por maioria, conheceu parte dos embargos e nesta parte proveu-os. Precedente citado: EREsp 122.114-SP, DJ 17/12/2004. EREsp 519.365-SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, julgados em 11/10/2006.

VALOR DA INDENIZAÇÃO (cont.) Além das parcelas apontadas, são ainda devidos: 5) honorários advocatícios > sobre a diferença entre o valor fixado em sentença e o ofertado pelo Poder Público, que configura a sucumbência (v. art. 27, §1° e S. 131 do STJ); 6) correção monetária > se o juiz adotar o valor arbitrado em laudo, a correção será devida desde a avaliação; do contrário, será devida desde a sentença; e 7) custas e despesas processuais.

EFEITOS DA SENTENÇA 1) Fixa o valor da indenização. 2) Declara a legalidade da desapropriação. 3) Purga o bem desapropriado de quaisquer ônus e gravames, ingressando o bem no patrimônio público livre e desimpedido. A sentença NÃO opera a transmissão da propriedade, que somente se efetiva após o pagamento integral da indenização. Considerando que o pagamento se dá por precatório (art. 100, CF), constata-se a importância da imissão provisória na posse.

DESISTÊNCIA DA AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO No processo civil, a matéria vem regulada pelo art. 267, § 4°, do CPC, dispositivo que não se aplica à ação de desapropriação. Nesta, entende-se que o Poder Público pode desistir até mesmo após a sentença. Contudo, exige-se que seja possível o retorno ao statu quo ante, retornando o bem ao patrimônio do particular em seu estado anterior.

JURISPRUDÊNCIA “PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - DESAPROPRIAÇÃO - DESISTÊNCIA. 1. A jurisprudência do STF e desta Corte é no sentido de aceitar a desistência da ação expropriatória, formulada pelo órgão expropriante, se ainda não ocorreu o pagamento do preço. 2. A sentença, mesmo transitada em julgado, não impede a desistência. 3. Desapropriação chancelada judicialmente em fase de expedição de precatório. 4. Recurso especial provido.” (STJ – 402.482/RJ – Min. Eliana Calmon)

DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA Ocorre quando o Poder Público subtrai a posse de um bem particular sem o devido processo legal. V. art. 15, §3°, II, do DL 3.365/41. A ação de desapropriação indireta é uma ação de responsabilidade civil, em que o particular pleiteia indenização do Poder Público quando a atribuição de uma finalidade pública ao bem (art. 35 do DL 3365/41) impede a utilização dos institutos de proteção da posse.

DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA (cont.) A desapropriação indireta envolve uma variedade de situações. Pode ser um verdadeiro apossamento administrativo ou o resultado de uma restrição à propriedade que imobiliza e esvazia seu conteúdo econômico. As parcelas que compõem a indenização são as mesmas da desapropriação direta. Quanto aos juros compensatórios, v. S. 114 do STJ. Prazo de ajuizamento da ação: o art. 10, p. único, do DL 3365/41 superou a S. 119 do STJ. Controvérsia: teria o CC/02 reduzido o prazo prescricional das ações de reparação de danos contra a Fazenda Pública? V. Resp 1.137.357/RJ.

JURISPRUDÊNCIA “ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIÇÃO. DECRETO Nº 20.910⁄32. ADVENTO DO CÓDIGO CIVIL DE 2002. REDUÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL PARA TRÊS ANOS. 1. O legislador estatuiu a prescrição de cinco anos em benefício do Fisco e, com o manifesto objetivo de favorecer ainda mais os entes públicos, estipulou que, no caso da eventual existência de prazo prescricional menor a incidir em situações específicas, o prazo quinquenal seria afastado nesse particular. Inteligência do art. 10 do Decreto nº 20.910⁄32. 2. O prazo prescricional de três anos relativo à pretensão de reparação civil – art. 206, § 3º, V, do Código Civil de 2002 – prevalece sobre o quinquênio previsto no art. 1º do Decreto nº 20.910⁄32. 3. Recurso especial provido.” (STJ – R.Esp. 1.137.354/RJ – Min. Castro Meira)