Dívida Pública Subnacional Antonio Paulo Vogel de Medeiros Gestão Estratégica de Dívida Pública Subnacional Antonio Paulo Vogel de Medeiros apvmedeiros@gmail.com (11 de junho de 2010)

Gestão Estratégica de Dívida Pública Subnacional Sumário: 1 - O que é Gestão de Dívida Pública; 2 - Gestão da Dívida Pública e Política Fiscal; 3 - Estratégia de Gerenciamento de Dívida Pública; 4 – Operações de Reestruturação de Dívida;

1 - O que é gestão de dívida pública? “Gerenciamento de dívida pública é o processo de estabelecimento e implementação de uma estratégia para gerenciar a dívida e atingir os objetivos de financiamento, de risco e de custos e de outras metas do Governo, tais como o desenvolvimento de um mercado domestico de dívida.” (Guidelines for Public Debt Management, 2001)

O processo de gerenciamento de dívida envolve: Estabelecer objetivos e estratégias claros; Executar transações eficientemente; Transparência e “Accountability” (responsabilidade de prestação de contas) bem definida e minimização de risco operacional; Garantir que o Estado tenha recursos e capacidades apropriadas;

Gerenciamento de dívida abrange: DPI-1 Arcabouço Legal DPI-2 Estrutura Gerencial DPI -3 Estratégia de Gerenciamento de Dívida DPI -4 Avaliação das Operações de Gestão de Dívida DPI -5 Auditoria DPI -6 Coordenação com a Política Fiscal DPI -7 Coordenação com a Política Monetária DPI -8 Empréstimos Domésticos DPI -9 Empréstimos Externos DPI -10 Garantias de Financiamentos, on-lending e derivativos DPI -11 Previsão de Fluxo de Caixa e Gestão de Tesouraria DPI -12 Administração de Dívida e Segurança das Informações DPI -13 Segregação de Funções, corpo funcional e continuidade do negócio DPI -14 Dados da Dívida Pública DPI -15 Relatórios da Dívida Pública (Debt Management Performance Assessment – DeMPA/BIRD)

Por que incrementar a gestão da dívida pública? Apesar das restrições, atualmente existe ampla gama de oportunidades para melhorar o perfil de dívida, através de transações de passivos: e.g. Operação de reestruturação da dívida do Rio Grande do Sul $1.1 bi; Reformas fiscais direcionadas à tornar a dívida pública sustentável e ninguém quer que essa meta seja colocada em risco por um gerenciamento de dívida inadequado; Estados querem ampliar o espaço para financiamento sem comprometer a sustentabilidade fiscal: e.g. Rio Grande do Sul está implementando um ajuste fiscal e reestruturando o seu portfólio de dívida para ganhar algum espaço de manobra; Gestores bons são premiados nas eleições e bom gerenciamento atrai novos investimentos privados; Boa gestão de dívida pública subnacional contribui para a melhora da percepção de risco do Ente (ex.: Investment Grade – Estado do Rio de Janeiro);

Gestão da dívida pública subnacional - Arcabouço Legal no Brasil: CF/88: Mais obrigações e despesas para Estados e Municípios; Maior liberdade para os Estados e Municípios gerirem suas finanças públicas; Logo após a promulgação da Constituição: Muitos casos de pouco comprometimento com a estabilidade fiscal; Conjuntura macroeconômica de inflação elevada; Endividamento público estadual crescendo a taxas explosivas Sucessivos refinanciamentos de dívida estadual pelo Governo Federal: Lei 7976/89: refinanciamento de empréstimos-ponte concedidos pela União para honrar compromissos externos garantidos pela União, além de operações de crédito domésticas; Lei 8727/93: Refinanciamento de dívida oriunda de operações de crédito interno junto a órgãos e entidades federais, por Estados e Municípios; Bradies: Refinanciamento de operações de crédito externa, com repasse das condições de renegociação federais;

Gestão da dívida pública subnacional - Arcabouço Legal no Brasil: Marco na responsabilidade fiscal Estadual e Municipal: Lei nº 9.496/97: Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados; Medida Provisória nº 2.192/01: Programa de Redução da Presença do Setor Público Estadual na Atividade Financeira Bancária (PROES); Medida Provisória nº 2.185/01: Critérios para a consolidação, a assunção e o refinanciamento, pela União, da dívida pública mobiliária e outras que especifica, de responsabilidade dos Municípios; Consolidação da Responsabilidade Fiscal: Lei de Responsabilidade Fiscal: Lei Complementar nº 101/00; Lei de Crimes Fiscais: Lei nº 10.028/00;

Gestão da dívida pública subnacional - Arcabouço Legal no Brasil: O DF, a maior parte dos Estados e vários Municípios aderiram ao Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados instituído pela Lei nº 9.496/97 ou ao Programa estabelecido para os Municípios pela MP 2.185/01, mediante assinatura de Contratos de Refinanciamento. Consta nessas Leis, a obrigatoriedade de os Entes submeterem periodicamente à STN o “Programa de Ajuste Fiscal” com metas para a dívida pública e para outros indicadores de finanças públicas; Art. 2º, §5º, Lei nº 9.496/97: enquanto a dívida do Estado for superior à sua receita anual ele: (i) não poderá emitir novos títulos públicos; (ii) somente poderá contrair novas dívidas, inclusive empréstimos externos junto a organismos financeiros internacionais, se cumprir as metas relativas a divida financeira estabelecida no Programa. Art. 8º, MP nº 2.185/01: os Municípios somente poderão: (i) emitir novos títulos da dívida pública após a integral liquidação da dívida objeto do refinanciamento; (ii) contrair novas dívidas, inclusive operações de ARO, se a dívida financeira total do Município for inferior à sua RLR anual.

Implicações para o gerenciamento de dívida pública: Situação Atual: Governo Federal como principal credor; Impossibilidade de emissão de títulos públicos; Alto comprometimento das receitas para pagamento do serviço da dívida; Poucas oportunidades para refinanciamento: exigência legal de pagamento líquido da dívida pública estadual e municipal; Emissão de Títulos públicos: Estados: vedação à emissão até final de 2020; Municípios: vedação à emissão até a quitação dos contratos de refinanciamento ao amparo da MP nº 2.185/01; Empréstimos: Possibilidade de realizar novos empréstimos condicionada ao cumprimento de limites de endividamento, definidos pelo Senado Federal; Possibilidade de operações de reestruturação de dívida, mesmo desenquadrados em alguns limites;

Implicações para o gerenciamento de dívida pública: Res.SF nº 43/2001: veda a realização de operações de crédito por subnacionais que estejam fora dos seguintes limites (art. 7º): O montante global das operações de crédito realizadas em um exercício financeiro não poderá ser superior a 16% da RCL; O comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida consolidada não poderá exceder a 11,5% da RCL; O montante da dívida consolidada não poderá exceder o teto estabelecido pelo SF; Exceção: §7º do art. 7º: Mesmo fora dos limites, os subnacionais podem realizar operação de crédito para reestruturação e recomposição do principal de outras dívidas. Essas operações devem ser previamente autorizadas pelo SF, após parecer favorável da STN Para a obtenção desse parecer, o subnacional deve percorrer longo percurso de negociação com o Tesouro, focada especialmente na adequação do Programa de Ajuste Fiscal e na comprovação dos benefícios financeiros.

Implicações para o gerenciamento de dívida pública subnacional: Situação da Gestão da Dívida Pública nos Subnacionais: Ênfase no back office, especialmente na realização do pagamento do serviço da dívida; Front Office focado para a obtenção de recursos para o financiamento de projetos relacionados à Política Fiscal. Ausência de gestão estratégica para melhoria dos indicadores de endividamento, como, por exemplo: custo total, risco de refinanciamento e de repactuação de taxas, bem como gerenciamento de ativos e passivos (ALM); Ausência de middle office estruturado; Outros pontos fracos: Arcabouço Legal; Sistemas; Recursos humanos e treinamento; Segurança, controle e compliance; Governança;

2 - Gestão da Dívida Pública e Política Fiscal:

Quais são os objetivos políticos e suas respectivas ferramentas? Gerenciamento de Dívida Minimizar o custo do serviço da dívida no longo prazo, sujeito a nível de risco prudencial Composição do portfólio da dívida Política Fiscal Alcançar uma política orçamentária menos distorcida para aprimorar a alocação de recursose alcançar os objetivos distributivos, sujeitos a níveis de endividamento prudentes e sustentáveis Composição do gasto e da arrecadação. Níveis de déficit e endividamento;

Interdependência das Políticas: Altos níveis de gastos podem aumentar o nível de endividamento e conduzir para estruturas de dívida pobres, se a sustentabilidade estiver em dúvida. Política Fiscal Gerenciamento Da Dívida A estrutura do endividamento afeta os custos do serviço da dívida e pode colocar em risco a sustentabilidade fiscal.

Ajustes da Política Fiscal: Implicações para a Gestão da Dìvida: Aumento inesperado na necessidade de financiamento requer que o gestor da Dívida crie fontes de financiamento no curto prazo, mas … Restrições legais para captação de recursos; Alguns mercados podem estar fechados; Setor oficial e organismos multilaterais de financiamento podem ser lentos ou distantes; Capacidade de absorção do mercado doméstico pode ser limitada; Quando se busca financiamento sob pressão, pode-se não ser possível obter as condições desejadas; Sugerem benefícios em: Diversificação das fontes de financiamento; Acessar as fontes de financiamento domésticas; Minimizar risco de financiamento; “Prefinanciamento” (ativos financeiros e recompra de dívida); Hedges relacionados com o tempo e hedges de preço de commodity; 16

O que podemos aprender da experiência de países: Na prática, dificuldade para determinar ex-ante a natureza do choque, ou o ciclo do fluxo de capitais: Estratégia comum é suavizar o serviço nominal da dívida ao longo do tempo; Emitir dívida de longo prazo com taxa de juros prefixada em moeda doméstica; Reduzir riscos durante momentos favoráveis, assim reduzindo vulnerabilidade durante momentos negativos. Prefinanciamento (i.e. aumentar ativos financeiros) ou recomprar dívida; Aumentar parcela da dívida atrelada à moeda doméstica; Estender o perfil de maturação; Gerenciamento de dívida efetivo é de difícil implementação em momentos de turbulência; A redução de risco freqüentemente requer uma escolha com o custo: torna- se difícil incorrer em custos elevados se a dívida está se aproximada da insustentabilidade; 1. The dynamic story of Brazil over time tells us that … 2. 3. As has come up in discussions earlier in the week, trying to adjust the composition of the debt during or the period immediately leading up to a crisis is difficult. Recall Russia and Brazil. Also Argentina.

Necessidades de Fortalecimento dos Tesouros Estaduais e Municipais: O Tesouro deve ser um grande administrador das finanças e não necessariamente um pagador de contas; A Subsecretaria do Tesouro deve ampliar o foco na gestão da dívida pública Estadual, envolvendo planejamento e gerenciamento de ativos e passivos; A Divisão da Dívida Pública realiza atividades operacionais, como o controle da dívida, mas não é envolvida na parte estratégica, na definição, negociação e formatação da dívida;

3 - Estratégia de Gestão da Dívida Pública: A estrutura ótima da dívida é derivada da análise conjunta das características financeiras dos balanços primários futuros (Política Fiscal) e do portifólio da dívida. Alternativas: Adotar hipóteses simplificadoras para o resultado primário, i.e. ALM (Gerenciamento de Ativos e Passivos) “simplificado”; Utilização de projeções para o resultado primário, fornecidas pela área de orçamento (dados exógenos); ou Assumir que o resultado primário permanece no nível atual; Isto implica que o gestor da dívida deve focar sua atenção à redução de variações (volatilidade) do serviço da dívida – Previsibilidade x redução de custos; Gestão ampla de dívida pública: passivos contingentes, precatórios, passivo previdenciário;

As principais variáveis de uma estratégia de endividamento são: Custos: Pagamento de juros + variações no valor do principal decorrentes de indexação à inflação (títulos remunerados pela inflação) ou às taxas de câmbio (dívida externa ou interna referenciada ao câmbio). Medidas de custo: juros (custo de carregamento) e VPL; Riscos: está associado com potenciais desvios do custo em relação ao valor esperado/projetado, tanto em termos de fluxos (impacto no orçamento) quanto no estoque da dívida (impacto no balanço do Governo); Principais tipos de Risco: Risco de Mercado Risco Fiscal Risco de Refinanciamento Medidas de Risco: Prazo médio de maturação e duration; Prazo médio de repactuação de taxas; Volume vincendo em 12 meses; Descasamento de indexadores/taxas e fluxos entre ativos e passivos;

Segregação de funções e governança na gestão da dívida pública: “Governança se refere ao arcaboço legal e estrutural que modela e dirige as operações dos gestores de dívida pública.” (DeMPA); Segregação de funções: Esfera política e Primeiro escalão do Executivo: definição dos objetivos e estratégia de longo prazo; Debt Management Office (DMO): responsável pela implementação da estratégia de gerenciamento de dívida (empréstimos, garantias, derivativos e outras operações relacionadas); Modelo ideal é juntar todas as atribuições de gestão de dívida pública em uma única entidade, na qual haja, principalmente, a divisão das atividades em: Front Office: negocia e contrata em nome do Ente; Middle Office: planeja e monitora risco; Back Office: realiza as liquidações financeiras, controle das contas bancárias e dos estoques de dívidas e garantias;

Assembléia Legislativa Processo de gestão de dívida pública subnacional estilizado: Constituição Federal e Leis Federais Define Normas Gerais Assembléia Legislativa 1. Estabelece Objetivos Executivo/Ministro 4. Decisão estratégica Autoridades Fiscais Junta de Assesores 3. Consulta Banco Central DMO 2. Analise/ Assesoramento Front Office Middle Office Back Office

Tópicos fundamentais na gestão da dívida pública: Transparência: Publicação de relatórios estatísticos periódicos, que abordem todas as dívidas internas e externas, bem como as garantias concedidas; Publicação de documento que explicite os objetivos e estratégias de gestão da dívida pública; Sistemas: Mitigação de risco operacional: necessidade de sistema que possibilite um correto, consistente e completo banco de dados das dívidas doméstica e externa, bem como as garantias concedidas; Para o caso de títulos públicos: existência de sistema eficiente de depositário central (CETIP, SELIC); Previsão e gerenciamento de Caixa: Deve-se conhecer e sistematizar o fluxo de caixa futuro total do Ente: estabelecimento da necessidade de financiamento;

4 – Operações de Gerenciamento de Passivos: Indicadores-chave: Custo: Valor Presente Líquido (VPL); Relação entre serviço da dívida e receita do subnacional ao longo do tempo; Risco: Tempo Médio de Maturação (Average Time to Maturity – ATM); Tempo Médio de Refixação de Taxa (Average Time to Refixing – ATR); Operações disponíveis para Estados: Swaps; Substituição de dívidas (reestruturação); Novas linhas de crédito; Precatórios;

Análise do Serviço da Dívida: A operação deve também melhorar o fluxo de pagamentos do serviço da dívida. Na maior parte dos casos, o comprometimento da receita do subnacional com a dívida é maior nos próximos cinco a dez anos que em vinte anos. É verdade que os gestores devem buscar a redução do endividamento o Ente ao longo do tempo. Porém, se o serviço da dívida no curto e médio prazo for muito alto, poderá comprometer o direcionamento de recursos públicos para investimentos, correndo-se o risco de atrofiar o crescimento econômico. Deve-se, portanto, buscar o equilíbrio do esforço fiscal entre as gerações e o casamento com o fluxo dos ativos: % RLR Perfil do endividamento atual Perfil do endividamento adequado Tempo

Outros Riscos: Outros riscos também devem ser avaliados no desenvolvimento de uma operação de reestruturação de dívida, em especial a exposição do passivo à variação da taxa de câmbio e à inflação. Esses riscos estão associados a potenciais desvios do custo em relação ao valor projetado para o fluxo do serviço (impacto no orçamento) e para o estoque da dívida (impacto no Balanço do Governo). Devem, portanto, ser avaliados no âmbito de uma gestão de ativos e passivos do Estado ou Município.

Casos Reais: Estado do Rio Grande do Sul; Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro;

Estado do Rio Grande do Sul: Primeiro subnacional brasileiro a obter financiamento do BIRD para a realização de reestruturação de sua dívida pública (ocorrida em 2008); A dívida extralimite comprometia excessivamente a receita do Estado. O principal problema era a elevada concentração de vencimentos da dívida extralimite nos próximos anos, em particular de mais de R$ 160 milhões de LFT-E em 2008. Outro problema era a dívida com a FBSS, que tornava o Estado responsável por todo o déficit atuarial do Fundo de Pensão dos empregados do banco estadual. Mediante funding de US$ 1,1 bilhões em duas tranches, o Estado pagou as LFT-E e amortizou débitos com a União e com a FBSS. Essa reestruturação, conforme previsões realizadas na época, trouxe para o subnacional redução de custo (NPV) de R$ 660 milhões e melhoria no serviço da dívida, em especial no curto e no médio prazo:

Estado do Rio Grande do Sul: A reestruturação, conforme previsões realizadas na época, trouxe para o subnacional redução de custo (NPV) de R$ 660 milhões e melhoria no serviço da dívida, em especial no curto e no médio prazo:

Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro: As negociações com a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro (PCRJ) transcorreram ao longo do ano de 2009, mas, até a finalização deste trabalho, não foram concluídas. Porém, este é um exemplo de operação que apresenta grandes vantagens em se reestruturar a dívida intralimite; A PCRJ aderiu ao refinanciamento previsto na MP 2.185, de 2000, nas seguintes condições: prazo de amortização de trinta anos, encerrando-se em junho de 2029, amortização pela Tabela Price, atualização monetária pela variação do IGP-DI e juros de 9% ao ano. Observe-se, contudo, que a referida MP, no §4º do art. 2º, abre a possibilidade de, a qualquer tempo, o Município abater, pelo menos, 10% do saldo devedor e reduzir a taxa de juros para 7,5% ao ano ou 20%, para 6% ao ano, ambos a partir da data da amortização extraordinária.

Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro: A simulação considerou que os recursos do refinanciamento seriam liberados em duas tranches, a primeira em março de 2010 (montante de US$ 0,55 bilhão) e a segunda em março de 2011 (US$ 0,49 bilhão). Segue resumo do exercício:

Operações de Gerenciamento de Passivo Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro: