CONTROLE EXTERNO e AGÊNCIAS REGULADORAS DE SERVIÇOS PÚBLICOS TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO Rio de Janeiro, 21 de maio de 2010

Sumário da Apresentação Teoria da regulação O controle externo a cargo do TCU e sua atuação junto aos entes reguladores Ações de capacitação, especialização e aperfeiçoamento da atuação do controle externo Considerações finais

1 – Teoria da Regulação

Teoria da Regulação Por que regular? Razões econômicas (tarifas, competição e concentração): Evitar a prática de preços de monopólio (setores de infra-estrutura geralmente caracterizam monopólio natural); Induzir a competição, quando isso reduzir os custos dos serviços prestados; Restringir a competição, quando isso reduzir os custos dos serviços prestados (ganhos de escala); Reduzir custos de transações, na medida que reduz a assimetria de informações; Razões técnicas: Assegurar intercambialidade; Padrões de qualidade; Continuidade; Confiabilidade; Razões sociais: Universalização; Acesso. Agências Reguladoras

Teoria da Regulação Regulação no Brasil A reforma regulatória ocorreu no Brasil a partir de meados da década de 90 em decorrência de processos de privatização e de delegação de serviços públicos de infra-estrutura. Principais Benefícios Esperados (foco do controle externo em suas fiscalizações): Segregação de papéis e coordenação interinstitucional Modicidade tarifária Qualidade dos serviços Universalização e expansão da oferta (acesso/cobertura) Prestação de Contas, Transparência e Controle Social Estímulo à competição Continuidade na execução do serviço Remuneração justa do capital investido Sustentabilidade ambiental Os entes reguladores nasceram para garantir um ambiente estável e economicamente atrativo, preservando o interesse público.

Teoria da Regulação Lógica de estruturação de um sistema regulatório Como deveria ser... 1 2 3 Criação e aparelhamento das instituições reguladoras Definição do Marco Regulatório Privatização e Concessão Como aconteceu no Brasil... Privatização e Concessão Definição do Marco Regulatório Criação e aparelhamento das instituições reguladoras 1 2 3

Teoria da Regulação Delegação do Serviço Público Impulsionado por uma nova concepção de Estado, o Brasil, em paralelo ao processo de privatização, promoveu a delegação dos serviços públicos. Energia Elétrica Assinatura de contratos de concessão com empresas de distribuição, transmissão e geração de energia elétrica Licitação de novos empreendimentos (transmissão e geração) Telecomunicações Privatização e concessão dos serviços de telefônico fixo comutado local e de longa distância Autorização para atuação de empresas de telefonia móvel Transportes Privatização e concessão de rodovias federais Arrendamento de áreas e instalações portuárias Petróleo e Gás Assinatura de contratos de concessão de exploração, desenvolvimento e produção com a Petrobrás Licitação de novos blocos para exploração e produção de petróleo e gás

Teoria da Regulação Criação das Agências Reguladoras O Brasil passou a adotar o modelo de Estado Regulador, incentivando a atuação da iniciativa privada, deixando para o setor público o papel normativo e fiscalizador. Nesse contexto, foram criadas Agências Reguladoras para os diversos setores de infraestrutura. Energia Elétrica Petróleo & Gás Transportes Terrestres Aviação Civil 1996 1997 2001 2005 Telecomunicações Transportes Aquaviários

2 – O controle externo a cargo do TCU e sua atuação junto aos entes reguladores

Controle Externo “Amplo” das Agências Reguladoras A existência de um controle externo efetivo promove accountability e garante maior a segurança jurídica para os atos regulatórios. Agências Ministério Público Controle Social Poder Judiciário CN e AL (TCU e TCE) O controle externo concomitante aos atos de regulação não significa ir de encontro à independência e à discricionariedade das Agências Reguladoras

Atuação do TCU na fiscalização de delegação de serviço público Parágrafo único do art. 70 c/c art. 71 da CF/88: “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária”.

A definição do marco regulatório e a atuação do TCU Decisões Normativas sobre concessões de rodovias IN nº 7/1994 e IN nº 10/1995 (acompanhamento descentralizado do PND) IN nº 27/1998 3ª DT na 9ª Secex (Divisão de Privatização) Passa a ser de competência da 9ª Secex o acompanhamento dos processos de desestatização (Res. nº 118/1998) Atuação do TCU GT na 9ª Secex para análise dos proc. de desestatização Auditorias para conhecer estrutura de agências e arcabouço regulatório Criação da Sefid (Resolução nº 140/2000) 1990 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Lei Geral das Concessões de Serviços Públicos Lei do Petróleo e LGT (Criação da Anatel e da ANP) Marco Regulatório Legislação do Setor Portuário Prog. Nacional de Desestatização (foco nas privatizações até 1995) Legislação do Setor Elétrico Criação da Aneel

A Sefid possui atualmente 40 auditores Estrutura da Sefid Art. 42 da Resolução TCU nº 214/2008: A Secretaria de Fiscalização de Desestatização tem como área específica de atuação a fiscalização e a avaliação da outorga de obras e serviços públicos e de atividades econômicas dos setores de infraestrutura, da execução dos respectivos contratos, da regulação setorial, da atuação dos entes reguladores e das privatizações de empresas estatais. A Sefid possui atualmente 40 auditores Compete ao Tribunal exercer o controle externo sobre os processos de desestatização (art 1º, XV, do RI-TCU) SEFID 1ª Divisão Técnica 2ª Divisão Técnica 3ª Divisão Técnica Assessoria CERC

1ª Divisão Técnica Acompanhamentos, auditorias, representações e denúncias, solicitações do CN, solicitações de informações, monitoramentos Energia elétrica Outorgas relativas a distribuição, transmissão e geração de energia elétrica Execução de contratos relativos a distribuição, transmissão e geração de energia elétrica Processos de revisão e reajustes tarifários do setor elétrico Atuação da Aneel na regulação (qualidade, reg. técnica e econômico- financeira etc.) Atuação de entes governamentais envolvidos com as políticas setoriais (MMA, EPE, ONS, Eletrobrás etc.) Petróleo e gás Outorgas e contratos de concessão de exploração, desenvolvimento e produção com a Petrobras Licitações de blocos para exploração e produção de petróleo e gás Atuação da ANP na regulação Privatizações Análise de privatizações remanescentes PPPs Ex.: Irrigação do Pontal

2ª Divisão Técnica Acompanhamentos, auditorias, representações e denúncias, solicitações do CN, solicitações de informações, monitoramentos Telecom Outorgas para destinação faixas de radiofrequências a diversos serviços, como telefonia móvel, TV por assinatura, comunicação de dados etc. Outorgas e execução de contratos relativos a serviços de telecomunicações Outorgas para ocupação de espaço orbital Atuação da Anatel na regulação (competição, universalização, qualidade, reg. econômica etc.) Radiodifusão Outorgas e execução de contratos relativos a rádio e TV Atuação do Minicom na regulação do setor de radiodifusão Aviação civil Outorga e execução de contratos relativos à infraestrutura aeroportuária Atuação da Anac na regulação (segurança, continuidade etc.) Outorga e execução de contratos relativos aos serviços aéreos Portos secos Outorgas e execução de contratos relativos a Portos Secos Serviços postais Outorgas e execução de contratos relativos à delegação de serviços postais (licitação de agências franqueadas) PPPs Ex.: Empresa Brasil de Comunicação

Portos e terminais portuários Transporte de passageiros 3ª Divisão Técnica Acompanhamentos, auditorias, representações e denúncias, solicitações do CN, solicitações de informações, monitoramentos Rodovias Concessões de rodovias federais Execução dos contratos decorrentes das concessões de rodovias Atuação da ANTT na regulação do setor (reg. técnica, econômica etc.) Ferrovias Concessão de ferrovias (transporte de cargas) Execução dos contratos decorrentes das concessões de ferrovias Atuação da ANTT na regulação do setor (reg. técnica, econômica etc.) Portos e terminais portuários Arrendamentos de áreas ou instalações portuárias Concessões de portos Execução de contratos de arrendamentos e terminais de uso privativo Atuação da Antaq na regulação do setor (reg. técnica, econômica etc.) Transporte de passageiros Permissões para transporte nacional e internacional de passageiros Concessões para transporte de passageiros por ferrovia Execução de contratos de transporte de passageiros PPPs Ex.: Datacenter do Banco do Brasil

O TCU atua em diferentes momentos da regulação... Controle externo a cargo do TCU e sua atuação junto aos entes reguladores Papel do TCU na Fiscalização da Regulação Dentro desse contexto, compete ao Tribunal exercer o controle externo nas atividades desenvolvidas pelas agências reguladoras. O TCU atua em diferentes momentos da regulação... Outorgas Execução contratual Desempenho do regulador A fiscalização dos contratos de concessão é de responsabilidade das agências reguladoras. Cabe ao TCU fiscalizar a atuação do ente regulador. Não regular o mercado ou fixar parâmetros regulatórios ou, ainda, não fazer escolhas regulatórias. ... com foco em diversos atributos... Regularidade Transparência Melhoria ... buscando um controle externo que agregue valor aos resultados da agência. Contínuo e sistêmico Técnico e especializado Independente Efetivo

Objetivos da regulação e contribuições do TCU Foco do controle nos principais objetivos da regulação: Segregação de papéis e coordenação interinstitucional Modicidade tarifária / remuneração justa do capital investido Qualidade e continuidade dos serviços Universalização e expansão da oferta Estímulo à competição Prestação de contas, transparência e controle social

O controle das concessões tradicionais e PPP pelo TCU outorga e execução contratual: IN 27/1998 (geral); IN 40/2002 (amostragem e procedimentos simplificados); IN 46/2004 (rodovias); IN 52/2007 (PPP). revisão tarifária periódica dos contratos de concessão dos serviços de distribuição de energia elétrica: IN 43/2002.

Instrumentos de Fiscalização - Fase de Outorga IN TCU 52/2007 IN n.º 52/2007 (PPP) 1º estágio - viabilidade técnica/econômico-financeira e parâmetro do EEF; Controle Concomitante: Permite correção de falhas antes do lançamento do edital, antes da licitação e antes da assinatura do contrato, com menor custo para o processo regulatório. 1ª etapa 2º estágio - consulta pública, audiência pública (?)e edital; 3º estágio - habilitação e declaração do licitante de conhecimento de todas informações s/ o objeto da PPP 4º estágio -Julgamento da licitação e consistência do FC Acompanhamento de processos de desestatização pelo TCU IN TCU nº 27, de de 7/12/1998 Primeiro estágio - análise da documentação relativa ao acompanhamento de todas as ações necessárias à inclusão da empresa no PND, bem como à verificação do depósito das ações a serem negociadas, do ato de outorga dos poderes específicos ao gestor para o desempenho de suas funções e do edital de licitação para contratação dos serviços de consultoria. Segundo estágio - análise da documentação relativa ao processo licitatório para a contratação dos serviços de consultoria (serviços A e B), dos serviços de auditoria mencionados no art. 22 do Decreto nº 2.594/1998 e dos serviços especializados, que no processo do Banespa, não houve necessidade de se contratar. Terceiro estágio - análise dos relatórios dos serviços de avaliação econômico- financeira e de montagem e execução do processo de desestatização. Quarto estágio - análise das condições de venda, em especial do ato de fixação do preço mínimo de venda e do edital de privatização. As avaliações econômico-financeiras procedidas por dois serviços de consultoria são analisadas pelo TCU no âmbito do terceiro estágio do processo de acompanhamento. É importante ressaltar não o TCU não desempenha o papel de um terceiro avaliador. O trabalho é desenvolvido no sentido de verificar a consistência, a coerência e plausibilidade das premissas adotadas pelos consultores. OBS. No caso do Banespa, o gestor do processo de privatização é o Banco Central, conforme o art. 6º, § 5º da Lei nº 9.491/1997. 5º estágio - Ato de outorga, contrato assinado e cópia da proposta EF em meio magnético; 2ª etapa Pode haver inversão do 3º e 4º estágios

3 – Ações de capacitação, especialização e aperfeiçoamento da atuação do controle externo

Outras ações da Sefid − Capacitação da equipe 2000 Projeto para acompanhamento das concessões de rodovias; 2001 Projeto de acompanhamento das revisões periódicas para o setor de energia elétrica; 2002 Primeira análise sobre acesso a serviços, universalização e tarifas subsidiadas; 2003 1º curso de pós-graduação em controle externo da regulação; 2004 Projeto de Modernização do Controle Externo da Regulação; 2006 Projeto para acompanhamento das PPPs; 2009 2º curso de pós-graduação em controle externo da regulação; 2010 Projeto de acompanhamento do Pré-sal;

Outras ações do TCU/Sefid A atuação do TCU na regulação tem como consequência o aumento de sua visibilidade. Com isso, as demandas da sociedade, do Congresso Nacional e de outros órgãos por informações e conhecimentos construídos no Tribunal aumentam. Atividades contínuas não vinculadas diretamente à instrução de processos (35% da carga de trabalho): Participação em audiências públicas no CN; Participação em grupos de trabalho (Câmaras do MPF); Cursos ministrados para outras instituições (TCEs, agências reguladoras etc.); Participação em seminários; Interação com organismos internacionais (Intosai, OCDE); Gestão do conhecimento (captação, sistematização e disseminação).

Projeto de Modernização do Controle Externo da Regulação Objetivo Aperfeiçoar a atuação do Tribunal de Contas da União no controle externo da regulação de serviços públicos objeto de delegação. 2004-2008; Financiamento do BID; Realizado pela equipe da Sefid, com apoio da Fundação Getúlio Vargas – FGV e outras unidades do TCU. Execução

Projeto de Modernização do Controle Externo da Regulação Produtos Mapeamento de processos de trabalho da Sefid Mapeamento de métodos e técnicas para controle da regulação (Análise de Custo de Capital); Mapeamento de macroprocessos e sistemas de entes reguladores (risco) ; Novos métodos e técnicas para controle da regulação Diagnóstico de públicos-alvo de matérias sobre regulação Avaliação da estrutura organizacional da Sefid; Centro de Estudos de Regulação e Controle – CERC

Centro de Estudos de Regulação e Controle - CERC Fomentar e gerenciar conhecimento sobre regulação de infraestrutura, para aprimorar os processos regulatórios e seu controle, tornando-o disponível para o TCU e para a sociedade. Coletar e sistematizar informações relativas à regulação de infraestrutura e ao seu controle; Disseminar informações e conhecimentos sobre regulação de infraestrutura e ao seu controle; Apoiar a geração de conhecimento sobre regulação e controle. Missão Objetivos

Considerações Finais O Controle externo sobre a regulação e os entes reguladores não é facultado aos TC, mas sim um dever constitucional e legal; O fortalecimento das agências reguladoras e das instâncias de formulação de políticas setoriais é requisito básico para o aperfeiçoamento do funcionamento dos setores de infra-estrutura; A atuação do TCU busca contribuir para o aprimoramento do ambiente regulatório, aumento da transparência, estabilidade regulatória, melhoria da atividade de regulação e, consequentemente, da prestação de serviços públicos; Em geral, análises sobre preço (valor das tarifas) e qualidade dos serviços concedidos são de grande interesse da sociedade e devem constar entre as prioridades dos Tribunais de Contas;

Considerações Finais O controle concomitante exercido pelo TCU permite a correção de falhas anteriormente ao lançamento do edital, da realização do procedimento licitatório e da assinatura do contrato, com menor custo para o processo e para a sociedade; Para um controle efetivo das concessões, os TC devem ter foco na regulação econômica-financeira, sobretudo no EEF da concessão; Os Tribunais de Contas devem preparar-se (especialização técnica e de estrutura) para acompanhar os processos de desestatização (concessões tradicionais, patrocinadas e administrativas), seja na fase de outorga ou na execução contratual.

Adalberto Santos de Vasconcelos e-mail: adalbertosv@tcu.gov.br OBRIGADO! Adalberto Santos de Vasconcelos e-mail: adalbertosv@tcu.gov.br www.tcu.gov.br

Priorização do Controle dos Entes Reguladores Com o intuito de melhorar o foco de suas ações, a Sefid mapeou, juntamente com as agências reguladoras, os processos e objetivos de controle de maior significância em cada ente. Objetivos de Controle Ilustrativo Processos Modicidade tarifária Qualidade Continuidade Universalização e expansão da oferta Competição Outros Fiscalização Técnica Fiscalização Econômico- Financeira Ao identificar em cada agência os pontos de maior significância, o TCU/Sefid busca uma estratégia de atuação coerente, eficiente e efetiva. Regulação Técnica Regulação Econômico- Financeira Outorga Relação com a Sociedade

Análise dos Macroprocessos <<

Segregação de Papéis e Coord. Institucional – Contribuições do TCU Auditoria no CNPE (2001): inoperância dos órgãos formuladores de políticas energéticas. Recomendações. Auditoria de energia e meio ambiente realizada junto ao MME, MMA, Ibama, Aneel e EPE (2008): deficiências na implementação do planejamento setorial (plano decenal). Auditoria no Setor Portuário (2008): falta ou deficiências de planejamento e problemas de eficiência. Auditoria da Governança nas Agências Reguladoras (2009): avaliação da independência técnica e financeira, mecanismos de controle, competências regulatórias, gestão de risco, análise de impacto regulatório. <<

Modicidade tarifária / remuneração justa do capital investido – Contribuições do TCU Controle concomitante de outorgas relacionadas aos setores de infraestrutura: aprimoramento dos estudos econômicos, dos contratos e do processo licitatório. Acompanhamento de processos de revisão tarifária e reajuste de energia elétrica: análise de regularidade e consistência técnica do processo, contribuindo para a legitimidade da atuação da agência reguladora. Acompanhamento da revisão contratual de concessão rodoviária (2004): determina restituição dos valores indevidamente arrecadados a título de ISSQN e ressarcimento aos usuários. Acompanhamento da 2ª etapa de concessão de trechos rodoviários (2007): aprimoramento dos estudos econômicos. <<

Qualidade e continuidade dos serviços – Contribuição do TCU Auditoria de qualidade na Anatel (2005): falhas nos processos de regulamentação e fiscalização da agência e baixa materialidade e tempestividade das sanções aplicadas. Auditoria sobre perdas elétricas: apropriação de altos índices de perdas elétricas e ausência de incentivos regulatórios para sua redução. TMS Segurança Energética (2008): aspectos como segurança, eficiência e sustentabilidade referentes ao setor elétrico para o período de 2009 a 2016. <<

Universalização e expansão da oferta – Contribuições do TCU Auditoria na Tarifa Social: baixa efetividade dos critérios utilizados para aplicação da tarifa. Auditoria na CCC: constatação da necessidade da Conta Consumo de Combustível na sustentabilidade econômica das regiões beneficiadas e do crescimento da conta devido às perdas do sistema isolado. Auditoria na universalização da telefonia fixa (2003): deficiências na sistemática de fiscalização do cumprimento das metas de universalização. Auditoria no Fust (2005): ausência da aplicação dos recursos, comprometendo a universalização dos serviços de telecomunicações e a inclusão digital. Auditoria no Programa Luz para Todos (2010). <<

Estímulo à competição – contribuições do TCU Acompanhamento das rodadas de licitação da ANP: recomendações para o aumento da competitividade nos processos licitatórios de novos blocos de petróleo. Fiscalização das revisões tarifárias de concessões rodoviárias: ausência de regulação por incentivos. Acompanhamento das revisões tarifárias do setor elétrico: recomendações para o aprimoramento de metodologias (ex.: base de remuneração e custo de capital) <<

Prestação de contas, transparência e controle social – Contribuições do TCU Auditoria de qualidade na Anatel: baixa participação dos usuários nos processos da agência e Ausência de políticas de educação e divulgação. Acompanhamento dos leilões de blocos petrolíferos: determinações que aumentaram a transparência do processo licitatório. Divulgação de relatórios de auditorias: promoção de accountability e controle social. Recomendações/determinação para realização de audiências e consultas públicas. <<

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Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (1) A análise dos estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira do empreendimento observará as seguintes informações, entre outras que o gestor do processo julgue necessárias, já consolidados os resultados decorrentes de eventuais consultas e audiências públicas realizadas sobre tais estudos: objeto, local e prazo da concessão; orçamento detalhado, com data de referência, das obras previstas pelo poder concedente, que permita a plena caracterização do projeto a ser licitado; discriminação de todos os custos e despesas estimados para a prestação dos serviços;

Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (2) estudo específico e fundamentado da estimativa da demanda; eventuais fontes de receitas alternativas, complementares, acessórias ou decorrentes de projetos associados; documentos e planilhas eletrônicas desenvolvidos para avaliação econômico- financeira do empreendimento, inclusive em meio magnético, com fórmulas discriminadas, sem a exigência de senhas de acesso ou qualquer forma de bloqueio aos cálculos, e, quando for o caso, descrição do inter- relacionamento das planilhas apresentadas; quantificação e localização das praças de pedágio devidamente justificadas, além de estudos técnicos estimativos dos índices de fuga e impedância adequadamente fundamentados, quando se tratar de PPP cujo objeto seja a concessão de rodovias.

Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (3) Documentos analisados pelo TCU: Pronunciamento prévio e fundamentado do MPOG sobre o mérito do projeto; Autorização para abertura da licitação devidamente fundamentada em estudo técnico, em que fique caracterizada a conveniência e a oportunidade da contratação mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de PPP; Descrição das obras, dos investimentos e dos serviços a serem realizados pela SPE durante a execução contratual, acompanhados dos respectivos cronogramas físico-financeiros;

Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (4) Documentos analisados pelo TCU: Cópia da licença ambiental prévia ou das diretrizes para o licenciamento ambiental do empreendimento, na forma do regulamento, sempre que o objeto do contrato exigir; Relação das medidas mitigadoras e/ou compensatórias dos impactos ao meio ambiente, inclusive do passivo ambiental existente, acompanhada de cronograma físico-financeiro e da indicação do agente responsável pela implementação das referidas medidas; Definição do parâmetro ou do indicador a ser utilizado para a aferição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, bem como justificativa para a sua adoção;

Acompanhamento das PPP pelo TCU IN TCU n.º 52/2007 (5) Documentos analisados pelo TCU: Indicadores adotados para a avaliação do desempenho do parceiro privado, devidamente justificados; Repartição dos riscos entre as partes associadas ao projeto, inclusive os referentes a ocorrência de caso fortuito, força maior, fato do príncipe ou álea econômica extraordinária; Estudos de impacto orçamentário-fiscal (verificar o preenchimento dos requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal - art. 10, incisos I a V, e art. 22 da Lei n.º 11.079/2004); relatório com manifestação do órgão gestor acerca das questões suscitadas durante a audiência pública, se houver.