Gestão Orçamentária e Financeira

Gestão Orçamentária e Financeira
Qualidade do Gasto Público Prof. Armando Franco

Qualidade do gasto público
Objetivos: Entender o significado do gasto público; Entender a relevância das despesas do governo; Refletir sobre a qualidade do gasto público; Metodologia: Aula expositiva; Trabalho de grupo para reflexão.

A temática do uso dos recursos públicos sempre esteve presente na pauta das sociedades democráticas. No caso brasileiro, tomando-se as últimas décadas, dada a carga tributária nacional, a presença de um discurso recorrente sobre a necessidade de ajuste fiscal e, mais recentemente, por conta da crise econômica mundial, a preocupação com a aplicação adequada do dinheiro público cresceu muito. Se por um lado existe um consenso acerca da necessidade de refletir e agir sobre os gastos públicos, por outro, nota-se certa dificuldade na construção de um consenso sobre qual a estratégia geral e as medidas mais adequadas a serem implementadas.

O desafio é realmente grande: recuperação econômica; lançar as bases para o desenvolvimento futuro (fortemente baseado na tecnologia e na criatividade); e ainda atender o equilíbrio fiscal. Para atingir os resultados esperados, tem sido apresentada uma multiplicidade de abordagens, nem sempre claras ou precisamente definidas e, acima de tudo, compatíveis com todas as condições consideradas essenciais.

Uma Abordagem Alternativa A qualidade do gasto público é uma ideia relativamente recente e com raro emprego nas discussões de finanças públicas e de política fiscal. Numa visão mais normativa, o conceito tem sido utilizado para cobrar dos governos os retornos econômico-sociais esperados em relação ao pagamento de tributos, assim como maiores e mais inteligentes esforços em busca de equilíbrio fiscal. É exatamente a fragilidade teórica da ideia que favorece uma reflexão mais ousada acerca de suas possibilidades acadêmicas e operacionais.

A qualidade do gasto público tem um grande potencial, dentro do espaço das finanças públicas e da economia do setor público, para abrigar novos e velhos conceitos. Dá espaço para a formulação de políticas e ferramentas mais ajustadas aos problemas atuais. É possível distinguir, numa abordagem classificadora inicial, duas possíveis dimensões gerais de reflexão: Macroeconômica: viés mais estratégico quanto à alocação dos recursos públicos, suas consequências e impactos; Microeconômica: focada em aspectos operacionais da efetiva realização do gasto público.

Elementos Macroestratégicos do Gasto Público Vale lembrar que as finanças públicas não tem um objetivo por si só: ela é o instrumento para a viabilização da atuação do Estado na economia e na sociedade, ou seja, para execução de políticas públicas. Estas servem para o atendimento de demandas da sociedade que buscam crescimento da renda, fortalecimento do emprego, melhor qualidade de vida, enfim, desenvolvimento econômico e social. Tais demandas são dinâmicas e variam em intensidade ao longo do tempo, em função de fatores como demografia, amadurecimento político, mudanças sociais, etc.

A forma como o Estado decide e implementa a alocação de seus recursos, define como estão sendo providos os meios para atender a esses anseios sociais. Uma das questões mais estratégicas da qualidade do gasto público é a forma como o setor público aloca seus recursos dentre as diversas categorias do gasto, impactando a economia. No curto prazo, as despesas do governo e a expansão das atividades públicas influenciam diretamente o crescimento econômico nas rubricas “consumo do governo” (custeio) “formação bruta de capital físico” (investimento) ou “consumo das famílias” (quando há transferências de renda), sob a ótica da demanda agregada.

É necessário considerar que certos programas de governo, e aí podem se incluir mesmo aqueles majoritariamente pautados por despesas de custeio, promovem igualmente impactos de longo prazo na estrutura econômica, tanto pelo efeito acumulação, como por sua influência na produtividade total dos fatores do produto potencial. Por exemplo, os investimentos públicos em infraestrutura não apenas impactam a demanda agregada de curto prazo, via rubrica “investimento”, mas igualmente influenciam a acumulação de capital físico, o produto potencial e elevam a produtividade total dos fatores da economia .

Nesta mesma linha, as despesas em educação ou C&T, igualmente, elevam não apenas o “consumo do Governo” mas também o estoque de capital humano e a produtividade da economia. A discussão sobre o gasto público como alavancador da demanda efetiva, conforme formulado por Keynes (1936), precisa de estudos mais detalhados. As classificações tradicionais em custeio e investimento não correspondem mais às necessidades de atuação do Estado no presente, especialmente diante da complexidade econômica do mundo contemporâneo.

Teoria Keynesiana: Renda de Equilíbrio => Yo = Yd PNB = Yo e Yd = C + I + G + (X-M) Consumo depende da Renda Nacional; Investimento depende da Taxa de Juros e das expectativas dos empresários; Comércio Exterior depende da Taxa de Câmbio e da economia internacional; Gasto do Governo é autônomo. Objetivo da sociedade é atuar em pleno emprego sem inflação.

Enquanto a Oferta Agregada está longe de Renda de Pleno Emprego, os incrementos da Demanda Agregada aumentam a Renda Nacional sem afetar o nível de preços, se a demanda agregada ultrapassa a Renda de Pleno Emprego, a produção não cresce e só temos inflação.

Supondo que a Demanda agregada esteja produzindo pressões inflacionárias, o governo pode adotar uma série de medidas de política econômica para evitar a inflação: Política Monetária = elevar a taxa de juros => diminui investimento, cai a taxa de câmbio, diminui exportações, etc. Política Fiscal = Cortar os gastos públicos e/ou aumentar os impostos.

Se as políticas públicas, sustentadas pelo gasto governamental, visam à promoção do desenvolvimento econômico e social, é forçoso compreender que tal desenvolvimento, na atualidade, está substancialmente pautado pela tecnologia, pelo conhecimento e pela criatividade, elementos que não são plenamente alcançáveis apenas com os clássicos investimentos públicos. Portanto, sistemas de suporte como o contábil (por exemplo, em sua dimensão classificadora da despesa) e o legal (por exemplo, na interpretação do conceito de eficiência), precisam estar adequadamente ajustados, a fim de permitir a melhor alocação dos recursos públicos na busca por seu objetivo central.

A sustentabilidade intertemporal entre receitas, despesas e o nível de endividamento público, precisa ter um papel fundamental na definição do conceito de qualidade do gasto público, merecendo destaque a ideia de função estabilizadora. Segundo Maciel (2007) a forma de se materializar a função estabilizadora na economia, passa pela criação de regras fiscais que tenham três objetivos: (1) criem condições de sustentabilidade da política fiscal ao longo do tempo; (2) exerça sua função anticíclica na economia e atue de forma coordenada com as demais políticas macroeconômicas;

(3) reduza a volatilidade do fluxo de recursos para o financiamento das políticas públicas, adotando uma regra fiscal estrutural que tenha como base os ciclos econômicos em que o país se encontre. Uma estrutura como esta auxilia na melhora da qualidade do gasto público, na medida em que cria condições para o planejamento de médio prazo dos montantes que serão disponibilizados para cada programa governamental. Por fim, é preciso compreender que uma discussão mais atual sobre os impactos do gasto público sobre variáveis econômicas e sociais não se esgota em decisões de alocação de recursos, ou ações de garantia da estabilidade fiscal e monetária.

Um projeto, programa de governo ou política pública pode ter excelentes indicadores no plano da geração de emprego e renda, de promoção do desenvolvimento, tudo isso sem ameaçar o equilíbrio das contas públicas, e ainda assim, não alcançar o limite de suas potencialidades. Dessa forma, as análises sobre qualidade do gasto público necessitam de uma abordagem multidimensional, pois a sua avaliação apenas sob a ótica macroeconômica traz resultados parciais para a avaliação da atuação do setor público como um todo.

Eficiência, Eficácia, Efetividade e Combate à Corrupção Tratando agora o gasto público por uma perspectiva mais operacional, a primeira questão a ser refletida trata do efetivo uso dos recursos originalmente planejados. Ou seja, se as melhores decisões de alocação do dinheiro público foram tomadas e delineadas através de projetos, programas e políticas públicas, resta acompanhar se os recursos originalmente pensados e designados para cada ação foram efetivamente aplicados. É importante observar que tal acompanhamento não pode significar apenas uma conferência contábil, entre o que foi orçado e o que foi executado.

É fundamental que seja feita atenta análise, considerando o idealizado, o proposto e os contextos interno e externo de implementação. Isso naturalmente reafirma os papéis fundamentais das funções de planejamento, orçamento e gestão, no que concerne à real condição para o alcance da qualidade do gasto público. Uma vez satisfeita a condição primária de conferência entre o plano e a realidade, o segundo conjunto de preocupações a serem consideradas, flutua em torno das ideias de eficiência (fazer mais com menos), eficácia (se as ações estão cumprindo as metas pré-estabelecidas) e efetividade (se as metas alcançadas estão surtindo os resultados esperados na sociedade).

Agregando novos elementos ao debate, Bandiera, Pratt e Valetti (2009), ao tratarem do desperdício no gasto público italiano, em todos os poderes e níveis de governo, apresentaram algumas interessantes contribuições, das quais cabe destacar duas de maior interesse para o caso brasileiro. Primeiramente, numa linha metodológico-conceitual, e muito útil num processo de construção teórica do conceito de qualidade do gasto público, o desperdício total foi descrito como sendo composto por dois elementos básicos, o desperdício ativo (corrupção) e o desperdício passivo (ineficiência).

Eficiência Capacidade administrativa de produzir o máximo de resultados com o mínimo de recursos, energia e tempo; produzir o máximo com o mínimo de desperdício; produtividade operacional; eficiência está associada à racionalidade - produtividade (ação, força, virtude de produzir). Eficácia Está associada à noção do ótimo, metas e tempo; Relação entre resultados pretendidos e resultados obtidos; Grau em que se alcançam os objetivos e as metas em um determinado período de tempo, sem levar em conta os custos.

Efetividade Diz respeito ao resultado concreto, ou às ações que fizeram acontecer esse resultado concreto (fins – objetivo e metas desejadas); Estabelece a relação entre os resultados e o objetivo. Assim, a gestão eficiente e eficaz está relacionada à capacidade administrativa e de produzir o máximo de resultados com o mínimo de recursos, energia e tempo, exigindo assim, o planejamento e o gerenciamento dos recursos humanos, dos materiais, dos recursos financeiros, de forma efetiva.

Os conceitos de eficiência e eficácia são distintos, porém interligados, sendo assim, para algumas pessoas são considerados iguais. Mas estes conceitos possuem significados completamente distintos, pois uma atividade pode ser desempenhada com eficácia, porém sem eficiência e vice-versa e, em relação ao conceito da efetividade, pode-se considerar como a prática da junção dos dois conceitos.

Bandiera, Pratt e Valetti (2009) apontaram que 83% do desperdício italiano, conforme delimitado em seu estudo, seria de caráter passivo. Embora o trabalho não seja inovador ao tratar academicamente o tema da corrupção, propõe uma relevante reflexão ao definir o desperdício como decorrente desta e da ineficiência. Ao mesmo tempo, sua conclusão, quando comparada com o intenso destaque que o tema da corrupção tem recebido no Brasil, chama a atenção para o fato de que o combate à corrupção, embora muito importante, não pode ser encarado como medida exclusiva de garantia de boa aplicação dos recursos públicos, cabendo esforço igual, ou talvez ainda maior, no campo da ação contra a ineficiência.

Considerando o orçamento executado pela UFABC, como podemos avaliar a qualidade do gasto? LOA 2014 Assistência ao Estudante de Ensino Superior Valor = R$ ,00 Custeio = R$ ,00 Investimento = R$ ,00 Produto: Benefício concedido (unidade): Este gasto é Eficiente? Eficaz? Efetivo? Como fazer esta avaliação? Como cobrar dos gestores?

Estado de Mato Grosso Secretaria de Estado de Fazenda de Mato Grosso Secretaria Adjunta do Tesouro Estadual Unidade de Pesquisa Fiscal e Financeira Aplicada Índice de Qualidade do Gasto Público Segurança - Saúde - Educação Agosto 2014

Considerações Gerais A Unidade de Pesquisa Fiscal e Financeira Aplicada (UPFA) é uma unidade estratégica do tesouro que tem como missão gerir as variáveis econômicas e fiscais que afetam a sustentabilidade das finanças públicas estaduais e administrar o sistema de informação operacional e gerencial do Tesouro. Este estudo faz parte das atribuições da UPFA, ao consolidar e divulgar Indicadores de Qualidade do Gasto Público. Nível de Bem-Estar IQGP = –––––––––––––––––––– Quantidade de Despesa.

Índice de Qualidade do Gasto Público Para a execução deste estudo foi utilizado o Índice de qualidade do Gasto Público apresentado por Brunet et al (2007). Os autores realizaram o mesmo comparativo para os anos de 2005 a 2007. Neste trabalho atualizamos os indicadores para os anos de 2010, 2011 e 2012. O Índice de Qualidade do Gasto Público ou IQGP, propicia a aferição do retorno obtido pela população com as aplicações de recursos realizadas nas áreas selecionadas. Desta forma é possível medir se o retorno está ou não adequado ao nível de investimento público realizado. É possível através da utilização deste indicador estabelecer um Ranking de desempenho em termos de qualidade do gasto.

No caso específico deste estudo, os Estados são classificados de acordo com o maior ou menor grau de qualidade do gasto público. Importante ressaltar que da mesma forma que pode ser feito comparativo por Estados, também se poderia realizar o comparativo por escolas, hospitais, regiões administrativas e outros, de acordo com a disponibilidade das informações de custo das unidades/regiões e de indicadores sociais de resultado coletados e apropriados para este fim. Para o cálculo do índice, é necessário se fazer a correlação entre a aplicação de recursos, aqui assumido como custo per capita, e os resultados alcançados, através de indicadores sociais de interesse ou relevância.

Função Segurança: Indicador de Custo (Despesa per capita)/Indicadores Sociais de Retorno (Taxa de Homicídio, Taxa de Roubo, e Taxa de Acidentes de Trânsito); Função Educação: Indicador de Custo (Despesa per capita)/Indicadores Sociais de Retorno (Percentual de abandono escolar na rede estadual de ensino fundamental, Percentual de abandono escolar na rede estadual de ensino médio, Percentual de pessoas de 15 ou mais anos de idade analfabetas, Percentual de aprovação escolar na rede estadual de ensino fundamental, Percentual de aprovação escolar na rede estadual de ensino médio, Média de anos de estudo da população de 25 anos ou mais de idade, Avaliação Matemática 4º, 8º do ensino fundamental e 3º Série Ensino Médio e Defasagem escolar média das pessoas entre 10 e 14 anos);

Função Saúde: Indicador de Custo (Despesa per capita)/Indicadores Sociais de Retorno (Percentual de Adolescentes Grávidas, Óbitos de mães por crianças nascidas vivas, Percentual de crianças com baixo peso ao nascer, Percentual de crianças menores de 1 ano com vacinas em dia, Número de Óbitos por 1000 crianças nascidas vivas, Expectativa de vida, em número de anos, Taxa de incidência de AIDS, Taxa de incidência de tuberculose, Taxa de incidência de dengue, Número de óbitos por suicídio por habitantes).

O Índice de Qualidade do Gasto Público em função de sua clareza, e facilidade de interpretação, pode ser tornar um importante instrumento de Gestão dos Gastos Públicos, uma vez que utiliza dados objetivos para a avaliação de desempenho, transformando diferentes informações por meio de escalas padronizadas capazes de equalizar os resultados. Este tipo de análise pode ser aplicado às mais variadas funções de governo e também como suas unidades operacionais. Assim é possível a comparabilidade de resultados entre unidades e o monitoramento temporal da evolução destes resultados.

Resultados Função Segurança Mato Grosso ficou na penúltima posição no Índice de Qualidade do Gasto Público em 2010, 23ª posição em 2011 e na 25ª posição no ano de Os Estados de melhor classificação em 2012 foram Amapá, Piauí, Maranhão e Rio Grande do Sul.

Tabela 1. Ranking da Qualidade do Gasto Público Tabela 2. Ranking da Qualidade do Gasto Público UF Indice de Insumo Bem-Estar IQGP Ranking PI 0,07 0,57 7,80 1 MA 0,12 0,72 5,89 2 CE 0,11 0,54 4,95 3 DF 0,10 0,39 3,76 4 BA 0,17 0,58 3,33 5 PB 0,21 0,56 2,59 6 RN 0,25 0,60 2,38 7 SP 0,30 0,69 2,28 8 PA 0,16 0,32 1,93 9 PR 1,92 10 GO 0,37 0,55 1,46 11 PE 0,44 1,38 12 SC 0,46 0,63 1,36 13 RS 0,59 1,16 14 AM 1,11 15 AP 0,94 0,87 0,93 16 RJ 0,53 0,91 17 MG 0,80 0,90 18 MS 0,65 0,83 19 AL 0,38 0,68 20 AC 0,96 0,64 0,67 21 ES 0,47 22 TO 0,82 0,51 0,62 23 RR 0,86 0,52 24 SE 0,42 25 MT 0,35 0,43 26 RO 0,98 0,33 27 UF Indice de Insumo Bem-Estar IQGP Ranking PI 0,05 0,71 14,03 1 MA 0,09 0,63 7,00 2 DF 0,11 0,47 4,27 3 CE 0,10 0,33 3,32 4 PB 0,22 0,53 2,37 5 RS 0,24 0,55 2,28 6 RN 0,27 0,60 2,24 7 PR 0,18 1,84 8 GO 0,38 0,61 1,62 9 BA 0,26 0,42 1,60 10 SC 0,45 0,66 1,46 11 PA 12 ES 0,46 1,08 13 AL 1,07 14 AM 0,43 1,01 15 RR 0,74 0,72 0,97 16 AP 0,86 0,88 17 MS 0,85 0,73 18 PE 0,41 0,35 19 TO 0,89 0,75 20 AC 0,81 21 SE 0,77 22 MT 0,83 0,64 23 RO 0,98 24 RJ 25 MG 0,80 0,59 26 SP 0,67 0,39 0,58 27

Tabela 3. Ranking da Qualidade do Gasto Público UF Indice de Insumo de Bem-Estar IQGP Ranking AP 0,03 0,86 31,57 1 PI 0,04 0,41 9,16 2 MA 0,11 0,63 5,73 3 RS 0,31 0,74 2,36 4 PR 0,27 0,55 1,99 5 SP 0,32 0,60 1,91 6 SC 0,36 0,66 1,83 7 PB 0,28 0,51 1,80 8 DF 0,33 0,57 1,70 9 BA 0,35 0,54 1,55 10 PE 0,53 1,46 11 MG 0,48 0,69 1,43 12 GO 0,52 1,27 13 PA 0,24 0,30 1,26 14 RN 1,02 15 AM 0,92 16 ES 0,47 0,91 17 CE 0,21 0,19 0,89 18 RR 0,70 0,58 0,83 19 AL 0,39 0,80 20 RJ 0,81 0,64 21 MS 0,61 0,67 22 AC 0,97 0,56 23 TO 0,90 0,49 24 MT 0,78 0,38 25 RO 0,99 0,43 0,44 26 SE 0,26 27

O IQGP indica qual o esforço orçamentário aplicado (Índice de Insumo) e o retorno social alcançado (Índice de bem-estar). Como ilustra o gráfico 1, os Estados localizados abaixo da reta, realizam aplicações maiores do que os resultados alcançados, indicando menor qualidade de aplicação dos recursos públicos (Exemplos: Sergipe, Acre, Mato Grosso e Rondônia). Os Estados localizados acima da reta apresentam resultados maiores do que o valor aplicado indicando maior qualidade da aplicação de recursos públicos (o que exige políticas públicas de maior eficácia). Estados que teoricamente estejam muito próximos à reta, aplicam e obtém retornos quase equivalentes (Exemplos: Ceará e Rio Grande do Norte)

No caso de Mato Grosso, em 2012, para cada 0,78 unidade de recurso aplicado, este obtém 0,38 unidade de retorno da aplicação, indicando que este não alcança retorno nem mesmo equivalente ao recurso aplicado. A posição de Mato Grosso no Ranking tem se mantido relativamente estável. Desde 2005 pelos dados de Brunet (2007), o Estado figura nas últimas posições. Esta posição indica problemas na aplicação de recursos públicos de tal sorte que as políticas públicas implementadas na área de segurança pública não vem surtindo o efeito esperado a despeito do alto investimento per capita realizado em segurança (7º em aplicação).

Resultados Função Educação Mato Grosso ficou em 6º no ranking de qualidade do gasto público em 2010, 8º em 2011 e 9º em 2012, apresentando uma trajetória descendente no Ranking. Em 2012, os Estados de melhor colocação foram Rio Grande do Sul, Espírito Santo, Minas Gerais e Santa Catarina. Os Estados de pior colocação foram Paraíba e Alagoas.

O IQGP indica qual o esforço orçamentário aplicado (Índice de Insumo) e o retorno social alcançado (Índice de bem-estar). Como ilustra o gráfico , os Estados localizados abaixo da reta, realizam aplicações maiores do que os resultados alcançados, indicando menor qualidade de aplicação dos recursos públicos (Exemplos: Acre, Amapá). Os Estados localizados acima da reta apresentam resultados maiores do que o valor aplicado indicando maior qualidade da aplicação de recursos públicos (o que exige políticas públicas de maior eficácia combinadas com boa capacidade gerencial). Estados que teoricamente estejam muito próximos à reta, aplicam e obtém retornos quase equivalentes (Exemplo: Rondônia).

Fontes: - Marques, Valéria I.; Porto, Ricardo de A.; Wollinger, Veviane B. M. Índice de Qualidade do Gasto Público nº 01|Agosto Estado de Mato Grosso - Secretaria de Estado de Fazenda de Mato Grosso - Secretaria Adjunta do Tesouro Estadual - Unidade de Pesquisa Fiscal e Financeira Aplicada - BRUNET, J. F. G.; BORGES, C. B.; BERTÊ, A. M. A. Estudo comparativo das despesas públicas dos estados brasileiros: um índice de qualidade do gasto público. Porto Alegre, outubro de Monografia.47 p. - Motta, Alexandre R.; Maciel, Pedro J.; Pires, Valdemir A. Qualidade do gasto público: revisitando o conceito em busca de uma abordagem polissêmica articulada. ESAF – Escola de Administração Fazendária, Textos para Discussão nº 18.

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