* *As idéias e opiniões expressas neste documento são dos autores e não refletem necessariamente a posição oficial do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Apresentação de Teresa Ter-Minassian no Seminário de Gestão Fiscal do BID/ MF/COGEF Washington, 5 de outubro de 2010

Resumo da apresentação Por que muitos países necessitam melhorar suas finanças públicas no transcorrer dos próximos anos Diferentes estratégias em diferentes países Por que os governos subnacionais precisam contribuir para o processo de consolidação fiscal Como fazê-lo de maneira eficaz e com equidade

O impacto da crise global nas contas públicas A crise de resultou em uma forte deterioração das finanças públicas, especialmente nas economias mais desenvolvidas O aumento dos déficits públicos reflete (em proporções diferentes nos diferentes países): Quedas de bases tributárias e portanto de arrecadação Aumentos de gastos com seguro-desemprego e assistência social Aumentos tendenciais de outros gastos Medidas discricionárias anticíclicas; e Resgates de instituições - especialmente financeiras - insolventes A recuperação da atividade em curso, que é bastante frágil nos países avançados, não será suficiente para reverter completamente o dano às finanças publicas desses países O FMI prevê uma melhoria significativa, em média, para os balanços dos países emergentes, mas com significativa variação entre eles.

Tendências na média dos países avançados

Tendências na média dos países emergentes

Impacto da crise na dívida pública Na média, a dívida pública nos países avançados aumentou em mais de 20% do PIB entre 2008 e 2010, até cerca de 100% do PIB, e vai continuar aumentando durante os próximos anos A dívida pública aumentou menos na média dos países emergentes, o que reflete principalmente: a menor queda da atividade em 2009 e sua recuperação mais rápida em 2010; e políticas fiscais menos expansivas na maioria desses países O FMI prevê um declínio gradual na dívida pública dos países emergentes até 2015, se : Esses países continuarem a crescer rapidamente Não houver um forte aumento nas taxas de juros; e Se mantiverem os balanços primários no que se refere ao equilíbrio

Tendências na dívida pública

Necessidade de consolidação fiscal Há forte evidência empírica de que altos níveis de dívida pública reduzem o potencial de crescimento do PIB no médio a longo prazo Os níveis de dívida previstos em muitos países avançados não têm precedentes em tempos de paz O FMI estima que, na média, os países avançados necessitariam de uma melhoria cumulativa em seus balanços primários equivalente a cerca de nove pontos porcentuais do PIB, para reduzir a dívida pública aos níveis de antes da crise até Dentro dessa média há grandes diferenças entre países Há consenso no nível das autoridades e dos acadêmicos desses países sobre o fato de que é necessário um esforço sustentável para reduzir a dívida pública, mas não sobre quando começar Para os países emergentes, as necessidades de ajuste fiscal são, em média, menores, mas também variam bastante de país para país

O desafio adicional do envelhecimento da população Na maioria dos países avançados, o envelhecimento da população durante as próximas décadas criará fortes pressões sobre os gastos com pensões e saúde (estimadas pelo FMI em 1% e 3,5% do PIB respectivamente em média, mas com forte variação entre países) O envelhecimento terá também fortes impactos em alguns países emergentes (por ex. China e Rússia) Na maioria dos países emergentes haverá pressões para aumentar a cobertura dos sistemas de seguridade social e saúde Cada país deveria definir e começar a implementar o mais rápido possível, estratégias de reformas desses sistemas, adequadas às suas realidades econômicas e sociais, com o objetivo de, pelo menos, estabilizar seus custos para as finanças públicas em torno do nível atual

Definição de estratégias apropriadas Há muitos exemplos de fortes ajustes fiscais em todo o mundo durante as últimas décadas As análise dessas experiências sugerem que: A composição do ajuste (equilíbrio entre aumentos de receitas e reduções de gastos) e a formulação das medidas de ajuste têm que refletir as condições econômicas, sociais e institucionais de cada país. “Não há o mesmo remédio para todos”. Na maioria dos casos, estratégias de ajuste que incluem reformas de caráter institucional, junto com medidas de política (tributária e/ou de gasto) tendem a ser mais duradouras Exemplos desse tipo de reformas: adoção de regras fiscais ou de marcos orçamentários de médio prazo; criação de organismos independentes para avaliar as políticas fiscais de cada governo

Opções para o ajuste do lado do gasto Em muitos países, especialmente os avançados que já têm cargas tributárias elevadas, serão necessários cortes importantes do gasto público em relação ao PIB Esses cortes deveriam ser seletivos e orientados por critérios de equidade, eficiência e sustentabilidade Exemplos: Reduções de gastos militares Reduções de subsídios generalizados Melhor focalização do gasto social Melhorias nos sistemas de gestão do gasto público

Opções para o ajuste do lado das receitas As estratégias de ajuste, especialmente em países com cargas tributárias menores, deveriam incluir também medidas para aumentar receitas tributárias e não tributárias Opções de política tributária: Ampliação das bases dos tributos existentes Adoção de impostos tipo IVA em países que ainda não os têm Aumentos de impostos seletivos, especialmente sobre carburantes Impostos ambientais Melhorias na tributação de recursos naturais Em todos os países, é fundamental continuar os esforços para fortalecer a administração tributária A crescente globalização aumenta a necessidade de cooperação internacional em ambas as áreas

Exemplos de medidas de consolidação anunciadas por governos nacionais Adoção de regras fiscais (Alemanha, Hungria, Polônia) Anúncio de objetivos de ajuste fiscal nos próximos três a cinco anos (Canadá, França, Itália, Reino Unido (RU), Estados Unidos (EUA)) Limites de médio prazo ao aumento do gasto (Austrália, Canadá, França, Polônia, RU, EUA) Cortes específicos de gastos no curto prazo (Alemanha, Espanha, Grécia, Irlanda, Itália, Portugal) Propostas de reforma dos sistemas de pensão e/ou saúde (Austrália, França, Itália, EUA) Medidas tributárias (França, Coreia, RU, EUA)

O impacto da crise global nas finanças subnacionais A carência de dados oportunos dificulta uma análise rigorosa do impacto da crise global nas finanças subnacionais A evidência disponível até agora sugere que: Os efeitos nos recursos próprios variam muito entre países Na maioria dos países, os recursos de coparticipação têm sido fortemente afetados A capacidade dos GSN de suavizar o impacto da queda de recursos em seus programas de gastos tem sido muito condicionada pelo grau de apoio dos governos centrais (GC), por um lado, e por seu acesso ao financiamento, ou suas disponibilidades de caixa, por outro Na OCDE, as respostas subnacionais à crise foram, em geral: Pró-cíclicas na França, Suécia, RU e EUA Neutras na Austrália, Dinamarca e Coreia; e Contra-cíclicas no Canadá, na Alemanha, no Japão, na Espanha e na Suécia Diretamente ou por meio do GC, os GSN contribuíram significativamente apara o aumento da dívida pública, especialmente nos países avançados

O caso do Brasil As informações sobre as finanças subnacionais no Brasil são mais desenvolvidas e oportunas do que na maioria de outros países. Esse é o resultado das exigências de contabilidade da Lei de Responsabilidade Fiscal (FRL) O impacto da crise financeira global na economia do Brasil foi intenso, mas relativamente curto O superávit primário do setor público financeiro consolidado foi significativamente reduzido em O balanço primário do GC piorou mais do que o dos GSN (1% do PIB vs. 0,3%), refletindo principalmente aumentos nos gastos discricionários. A deterioração do equilíbrio orçamentário do GC foi acompanhada de importantes operações extra-orçamentárias que levaram a um aumento significativo da dívida bruta do GC O melhor desempenho fiscal dos GSN deveu-se principalmente às restrições no endividamento resultantes dos acordos de refinanciamento das dívidas subnacionais de 1997 e das exigências da LRF O desempenho variou muito entre diferentes estados e municípios Os dados disponíveis sobre o desempenho do setor público nos primeiros oito meses de 2010 indicam que nem o GC nem os GSN estão aproveitando a forte recuperação da economia para melhorar seu desempenho fiscal. Uma nova fase de políticas fiscais procícilicas está começando no Brasil

Por que os GSN são importantes para a consolidação fiscal? Porque os GSN têm uma participação grande e crescente no gasto público (em torno de 46% em países federais e 34% em países unitários, na média da OCDE; mais que 21% na média da América Latina) Em particular, porque têm responsabilidades crescentes no fornecimento de bens e serviços públicos de grande sensibilidade social (educação, saúde, assistência social) ou importância para o potencial de crescimento do país (infraestrutura) Porque políticas procíclicas no nível subnacional intensificam o ciclo econômico e reduzem a efetividade de esforços contracíclicos nacionais Porque a falta de disciplina fiscal no nível subnacional frequentemente acaba em resgates pelo governo nacional e pode ameaçar a sustentabilidade da dívida pública

Quanto e como os GSN deveriam contribuir para a consolidação fiscal? Depende de vários fatores específicos para cada país: O grau de descentralização O tamanho do ajuste total necessário O nível da dívida pública nacional e subnacional O quadro institucional, em particular o desenho das relações fiscais entre os diferentes níveis de governo: A atribuição de responsabilidades de tributação e gasto O grau de dependência dos GSN das transferências do GC A existência de regras fiscais ou outros mecanismos de controle do endividamento subnacional

Possíveis enfoques de reforma (I) Reformas nas regras fiscais e outros mecanismos de controle do endividamento subnacional, por ex.: Fortalecimento dos mecanismos de coordenação entre os diferentes níveis de governo Adoção de mecanismos (fundos de estabilização; regras de equilíbrio estrutural ou de gasto) para reduzir a natureza pró-cíclica das políticas fiscais subnacionais Mobilização de recursos subnacionais próprios, por meio de, por ex.: Adoção de IVA regionais, calculados por subtração Introdução ou aumento de impostos seletivos regionais Aumentos dos impostos sobre o lucro Fortalecimento dos impostos prediais e territoriais Fortalecimento da cooperação entre as administrações tributárias nacionais e subnacionais

Possíveis enfoques de reforma (II) Reformas nos sistemas de transferências intergovernamentais Relacionar as transferências com indicadores da capacidade tributária e das necessidades de gasto de cada entidade subnacional, para fomentar o esforço fiscal e a eficiência dos GSN Basear as transferências de coparticipação nos recursos estruturais do GC; ou mudar simetricamente os coeficientes de coparticipação ao longo do ciclo Decidir o nível das transferências discricionárias com referência à fase do ciclo econômico Reformas nos gastos subnacionais Esclarecer as responsabilidades de gastos dos diferentes níveis de governo e reduzir duplicações Reduzir rigidez no emprego público Minimizar alocações especificas de recursos Focalizar mais os gastos sociais e os subsídios para serviços públicos básicos Acelerar os esforços para melhorar os sistemas de gestão orçamentária subnacional Nos GSN mais avançados, introduzir gradualmente orçamentos por resultados