O Federalismo em seu Labirinto: Crises e Desafios Fernando Rezende EBAPE/FGV

Crises? Qual é a novidade? História - O velho conflito: centralização, descentralização e alternância de ciclos políticos. A novidade:centralização na democracia. Qual o futuro do nosso federalismo?

Quais são os traços distintivos dessa nova crise? A guerra fiscal é o sintoma do agravamento de uma crise que concorre para a fragilização da posição dos estados em nossa federação. A federação foi atropelada pela nova agenda do Estado brasileiro desenhada em 1988. Nova agenda do Estado privilegiou a convergência social – interrupção do processo de convergência regional. Ela não se resolve, como no passado, apenas mediante a redistribuição das receitas.

1988 : A nova agenda do Estado e a federação. Uma nova solução para um velho conflito? Demandas da federação reproduziram velho padrão: redistribuir receitas tributárias, ignorando riscos das medidas adotadas para implementar a nova agenda. Nova agenda do Estado foi centralizada no governo federal – financiamento e regulação. Medidas defendidas pelos estados para redistribuir receitas facilitaram a ampliação de conflitos (imp únicos, aliquotas, desequilibrios representação, serviços, Confaz, base fundos...)

A centralização das responsabilidades pela nova agenda do Estado foi impulsionada: Pela opção adotada para promover o ajuste fiscal Pelo ritmo acelerado da urbanização Concentração populacional e urbanização da pobreza Ampliação das relações do governo federal com os municípios reforçaram o poder local. Pela velocidade das mudanças no perfil demográfico e socioeconômico da população. Pelo novo contexto político - fragmentação partidária e meios utilizados para sustentar a governabilidade democrática

Que contribuíram para ampliar os conflitos e a complexidade das soluções Pressões por geração de empregos urbanos concorreram para ampliar os conflitos interestaduais. Impacto da abertura da economia e dos avanços tecnológicos no comércio interregional – afrouxamento dos laços econômicos entre as regiões Fortalecimento de polos econômicos regionais direciona foco atuação política representantes estaduais para as bases municipais.

Federação perdeu o rumo- não consegue encontrar a saída do labirinto. A Marcha da Insensatez Federação perdeu o rumo- não consegue encontrar a saída do labirinto.

Acumulou fragilidades e desequilíbrios Forte queda da participação dos estados na repartição do bolo fiscal Encolhimento e disparidades nas capacidades de atendimento das demandas de suas populações. Perda de influência dos entes federados na política nacional Governantes suportam o ônus político gerado pela incapacidade para evitar a deterioração da infraestrutura urbana e melhorar a qualidade dos serviços públicos.

O cobertor encolheu

Perdeu autonomia Não tem espaço para decidir sobre o uso dos recursos orçamentários. Crescente interferência do governo federal nas finanças estaduais e municipais (desonerações,base fundos, pisos salariais)- maiores encargos e menores recursos Impossibilidade de exercício da competência concorrente. O que fazem os legislativos estaduais? Municípios ganharam status de entes federados- o que mudou na prática?

Envolveu-se em conflitos e disputam um espaço cada vez menor. Estados sustentam uma disputa fratricida – redistribuir para encolher. Não conseguem construir uma agenda de mudanças baseada na percepção dos interesses coletivos Sofrem de aguda miopia.Não enxergam adiante Perdem-se na busca de socorros emergenciais. Não conseguem encontrar o rumo

Que foram de tornando cada vez mais acirrados Disparidades regionais - convergência dos PIBS regionais estancou há duas décadas Urbanização, pressões sociais e guerra fiscal Rigidez das regras e velocidade da dinâmica socioeconômica acentuam os desequilíbrios. Desequilíbrios fiscais e vinculações uniformes não geram condições para proporcionar a isonomia de oportunidades de ascensão social Abertura da economia e novas tecnologias exigem a construção de um projeto que harmonize interesses nacionais e regionais.

Disparidades de oportunidades de ascensão social

Disparidades fiscais- municípios Após o FPM CFF1 = arrecadação de tributos próprios (ISS, IPTU, ITBI, IRRF, taxas e contribuição de melhoria) + devolução da parcela devida aos municípios de impostos arrecadados por terceiros (ICMS, IPVA, ITR e IOF-ouro) + multas e juros + receita da dívida ativa.

Federação sofreu o impacto de fortes ventos vindos do exterior e perdeu o rumo Abertura da economia, avanços tecnológicos e ineficiências tributárias afrouxaram os laços econômicos entre as regiões brasileiras e fomentaram o acirramento da guerra fiscal Afogou-se em antagonismos que impedem a percepção da importância de uma atuação pautada pelos interesses coletivos. E atolou-se no predomínio do individualismo e do improviso.

E assiste à erosão das suas finanças. Competição pela exploração de bases tributárias limita espaço para ampliar recursos próprios. Base das transferências encolhe em razão do crescimento das contribuições e das desonerações tributárias (IPI,folha e Cofins). Tecnologia e meio ambiente repercutem na tributação de comunicações e combustíveis. Controles burocráticos dificultam o acesso às transferências orçamentárias Estímulo ao endividamento cria problemas futuros Iremos precisar de uma nova negociação das dívidas?

O Desafio: Velhas soluções não são adequadas O Desafio: Velhas soluções não são adequadas. É preciso adotar uma nova abordagem

Por que a atual crise do federalismo requer medidas diferentes das adotadas no passado? Não há espaço para redistribuir receitas – federação entra em choque com a agenda social Não há um inimigo comum que favoreça a união dos estados. É preciso discutir a revisão da agenda do Estado em face das novas demandas da sociedade por melhores serviços públicos. E destacar a importância de um novo modelo de repartição das responsabilidades do Estado na federação para esse objetivo.

O que precisa ser contemplado na busca de novas soluções? Direcionar o foco para as responsabilidades: urbanização, demandas sociais e a revisão da agenda do Estado brasileiro. Por em debate a repartição das responsabilidades – substituir centralização por cooperação Construir um novo modelo de federalismo fiscal – equilíbrio na repartição de responsabilidades e de recursos Adotar três passos para avançar nessa direção

1- Velha solução para um renovado conflito Uma nova política de desenvolvimento regional liderada pelo governo federal Incentivos fiscais federais substituem benefícios do ICMS Um modelo integrado de financiamento de investimentos na infraestrutura Política regional não é subsidiária de mudanças no ICMS Combinar a implementação da política regional com a gradual uniformização das alíquotas interestaduais do ICMS. Por em debate a necessidade de reconstruir um sistema tributário nacional

2- Nova solução para um velho conflito Coordenação é a alternativa à centralização para conciliar os avanços sociais com a descentralização. Coordenação é essencial para a melhoria da qualidade da gestão pública. Isso requer um novo regime de transferências baseado na busca do equilíbrio, da isonomia e da coesão. O novo regime de transferências deve ter como referência os modernos regimes de equalização fiscal.

3- A busca de solução para um novo problema Dificuldades decorrentes da combinação da dinâmica territorial, autonomia municipal, rigidez institucional e rivalidades políticas. Necessário combinar instrumentos financeiros (crédito, transferências) e regulação para criar incentivos à cooperação. Introduzir flexibilidade normativa necessária para permitir o ajustamento periódico à dinâmica territorial.

Restaurar a essência do federalismo: unidade na diversidade “o uso da preposição na para conectar as duas palavras procura ressaltar que a unidade pode estar ancorada na diversidade, que a diversidade pode contribuir para a unidade, que a unidade não deve dissolver a diversidade na homogeneidade, e que unidade e diversidade não podem ser necessariamente vistas como contraditórias” (Watts e Kincaid, conferência internacional sobre o federalismo, Índia, 2007).