CONCEITOS DE ORÇAMENTO PÚBLICO

SEGUNDO JAMES GIACOMONI ORÇAMENTO TRADICIONAL “É um meio de possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre o Executivo”.  Tem como função principal o controle político.  O orçamento deixa de ser instrumento contábil para ser instrumento de controle político.

SEGUNDO JAMES GIACOMONI ORÇAMENTO MODERNO “É um documento que expõe a situação do tesouro público no momento e através do qual traça o seu programa de trabalho para o exercício seguinte”.  Sua principal função é a de ser um instrumento de administração.  É mais que uma simples previsão da receita ou estimativa de despesa.

CONCEITO CLÁSSICO O orçamento público é um instrumento de previsão de receitas e fixação de despesas para um determinado período de tempo.

SEGUNDO ALIOMAR BALEEIRO “É o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo, por certo período em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei”.

SEGUNDO JOSÉ AUGUSTO DE SÁ “O orçamento público é o processo mediante o qual o governo traça um programa de atividades, estimando as suas receitas e planejando a sua aplicação, com prévia fixação das despesas”.

SEGUNDO MARCUS CLÁUDIO ACQUAVIVA “O orçamento público é o programa de obras, serviços e encargos públicos, expresso em termos monetários, com estimativa de receita e fixação de despesas, a ser concluído dentro do exercício financeiro”.

CONCEITO LEGAL “A Lei do orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”. Art. 2º da Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964

CONCEITO POLÍTICO Considerando que tanto a origem dos recursos (previsão da receita), quanto as ações que serão executadas (fixação das despesas) constam do orçamento público, este pode, politicamente, ser entendido como “a adoção de decisões de grande transcen-dência no andamento do Estado” (Dejalma de Campos).

CONCEITO ECONÔMICO Economicamente, o orçamento público é o “plano da atividade financeira e da ordenação das necessidades públicas segundo suas prioridades”. (Dejalma de Campos)

OUTROS CONCEITOS DE ORÇAMENTO PÚBLICO (por Aristeu Jorge dos Santos) Instrumento de controle sobre as finanças do governo, como forma de policiamento dos atos por ele praticados. Plano de atividades do governo, discriminando todos os gastos realizados com a prestação de serviços públicos (idéia de orçamento por atividade ou por função).

OUTROS CONCEITOS DE ORÇAMENTO PÚBLICO (por Aristeu Jorge dos Santos) Instrumento de execução de planos de governo, onde o orçamento é visto como meio de transformar planos em obras e prestação de serviços. Instrumento de administração das ações do governo, como forma de mensuração de tudo o que deve ser feito pelo governo para seu próprio funcionamento.

OUTROS CONCEITOS DE ORÇAMENTO PÚBLICO (por Aristeu Jorge dos Santos) Documento de divulgação das ações do governo, em face da obrigação que lhe é imputada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, no sentido de publicar periodicamente as informações acerca de suas receitas e despesas.

O ORÇAMENTO COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO E GERENCIAMENTO PÚBLICO (Rogério Koscianski) Numa gestão pública moderna, o orçamento-programa deve nortear as ações do administrador num sentido muito mais amplo do que o mero cumprimento dos tetos orçamentários.

O sistema de orçamento por programas deve estar baseado numa forma de compatibilizar os recursos econômicos com os objetivos do planejamento e política públicos, no processo de produção de bens e serviços, dentro do espaço de ação da instituição pública, no caso, municipal.

O orçamento-programa é um verdadeiro instrumento de planejamento, de gerencia-mento e controle dos recursos públicos na busca pela realização do bem-estar social.

O ORÇAMENTO PÚBLICO COMO INSTRUMENTO DE JUSTIÇA SOCIAL Através da sua função orçamentária alocativa, definida por Richard Musgrave, o Estado pode promover os ajustes necessários e realocar os gastos do governo para ações que promovam o desenvolvimento social e a justiça social.

METODOLOGIAS E MODELOS DE ORÇAMENTO PÚBLICO

Orçamento Clássico Orçamento Cíclico Orçamento Econômico Nacional Orçamento Funcional Orçamento de Desempenho Orçamento Base Zero Orçamento-Programa Orçamento Participativo

Orçamento Clássico Documento que contém a previsão das receitas e a autorização das despesas públicas, classificadas por objeto, com total equilíbrio financeiro entre receitas e despesas públicas. Limitado ao atendimento das necessidades primárias (segurança interna e externa, justiça etc). Mero instrumento político, financeiro e contábil utilizado pelo Poder Legislativo para controlar as atividades financeiras do Poder Executivo.

Orçamento Cíclico Política financeira que se utiliza do orçamento público para buscar o equilíbrio da economia de mercado, diante das flutuações cíclicas que nele se verificam. Em fase de grande expansão econômica, o Estado mantém elevada carga tributária para formar superávit orçamentário que será realizado em períodos de depressão econômica. Concebido para um sistema econômico de pequena intervenção do Estado.

Orçamento Econômico Nacional Plano anual cuja base é o cálculo da Renda Nacional esperada e o destino que lhe será dado. Criado em 1941 na Grã-Bretanha para equilibrar a economia abalada pela inflação gerada pela II Guerra Mundial. Busca na Contabilidade Nacional as receitas e despesas consolidadas das três esferas de Governo para elaboração do orçamento.

Orçamento Funcional Adotado em 1950 nos Estados Unidos, caracteriza-se pela avaliação e autorização das despesas pelas funções, atividades e tarefas governamentais (e não por objeto, como no orçamento clássico). Voltado ao custo unitário do serviço ofertado, racionaliza as atividades do Estado, levando a toda a Administração Pública a participar da elaboração dos objetivos que se pretende atingir no orçamento, de forma a se realizarem os programas governamentais no menor custo possível.

Orçamento de Desempenho Idealizado em 1949 pela Comissão Hoover (EUA), está sintetizado em três operações: 1ª) mostrar os objetivos perseguidos por cada unidade do Setor Público, mediante uma classificação de suas funções, programas e atividades públicas; 2ª) organizar a administração financeira e adotar um sistema contábil que esteja de acordo com a classificação das funções, programas e atividades; 3ª) estabelecer um conjunto de medidas que permitam apreciar a execução do orçamento.

Orçamento Base Zero Instrumento de gerenciamento e planejamento desenvolvido em 1968, nos Estados Unidos da América, por Peter A. Phyrr, implantado com sucesso na Texas Instruments e utilizado pela Administração Pública. Consiste em um processo de elaboração de “pacotes de decisão” por atividade ou operação, a partir da análise do custo, finalidade, alternativas, medidas de desempenho e conseqüências que justificam a dotação orçamentária pretendida para se atingir os objetivos pretendidos.

Orçamento Base Zero – 5 Requisitos Gerais: 1º. Estabelecer as atividades e funções que sustentarão os pacotes de decisão. 2º. Identificar e avaliar todas as alternativas para a execução dos programas de governo, escolhendo a melhor delas (menor custo e maior abrangência). 3º. Avaliar os resultados alcançados com os programas e projetos implantados, a fim de constatar sua eficácia ou falta dela.

Orçamento Base Zero – 5 Requisitos Gerais: 4º. Estabelecer uma ordem cronológica de execução dos programas, a partir de um criterioso processo de priorização. 5º. Elaborar o orçamento público em face dos pacotes que, prioritariamente, terá de executar ou que não poderá deixar de executar.

Orçamento-Programa Surgiu na URSS antes da Segunda Guerra Mundial, como um “fundo nacional centralizado”, reunindo todos os recursos monetários necessários ao desenvolvimento da produção socialista, do bem-estar do povo e da defesa nacional e levando em consideração o planejamento econômico, social e financeiro de longo prazo (planos qüinqüenais). Em 1965, os EUA lançam o Planning-Programming-Budgeting System – PPBS (Sistema Integrado de Planejamento, Programação e Orçamento), aperfeiçoando as técnicas do orçamento-programa.

Orçamento-Programa no Brasil 1939 → distinção entre despesas de capital e despesas correntes. Evolução em duas etapas distintas: 1ª. Orçamentação de planos → plano executado pelo Governo mediante a simples inserção do seu valor no orçamento (observados o equilíbrio orçamentário, a priorização dos programas e a previsão financeira dos recursos necessários). 2ª. Planejamento-orçamento → técnica de planeja- mento em que, a partir do custo da execução de cada programa, se determinava o recurso orçamentário necessário.

Orçamento-Programa no Brasil Plano de Ação do Governo Carvalho Pinto (São Paulo, 1971/1972) → importante técnica de planejamento: ► traçados os objetivos a atingir com a participação de todos os órgãos da Administração; ► estabeleceu-se um orçamento programado para um período de cinco anos; ► levando em consideração as necessidades mais prementes, as metas de desenvolvimento econô- mico e a previsão das receitas; ► a fim de se apurar o montante dos recursos indis- pensáveis à realização do Plano.

Orçamento-Programa no Brasil 1961→ primeiras disposições legais do orçamento-programa (elaboradas por Aliomar Baleeiro na Constituição do Estado da Guanabara): I - a proposta orçamentária deveria condicionar-se aos planos de ação do Poder Executivo; II - seriam obrigatoriamente incluídas na despesa as dotações previstas em programas plurianuais aprovados em lei;

Orçamento-Programa no Brasil III - a proposta deveria exprimir qualitativa e quantitativamente os fins, definidos e concretos, por alcançar em cada despesa, aplicando-se ao orçamento normas idênticas; IV - a Mensagem que encaminhasse a proposta deveria mencionar, em bases de contabilidade econômica, não só os objetivos fiscais mas também os efeitos da política financeira que, pre- sumivelmente, dela resultassem.

Orçamento-Programa no Brasil Na Lei Nº 4.320/64: No Decreto-Lei Nº 200/67: Na Constituição Federal de 1988: Na Lei Complementar Nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal):

Orçamento Participativo Instrumento de gestão pública que busca na participação direta da população o estabelecimento das prioridades dos investimentos municipais que servirão de base para a elaboração e execução do orçamento público. Participação direta da população centrada em três princípios:

Orçamento Participativo 1º. Adoção de regras universais de participação em instâncias institucionais e regulares de funcionamento (realizam a mediação entre o Poder Executivo e a população). 2º. Utilização de um método objetivo de definição dos recursos para investimentos. 3º. Descentralização do processo decisório através da divisão do Município em regiões orçamentárias.

Orçamento Participativo – 1º Momento Assembléias Regionais → são discutidas as necessidades de cada uma das regiões que compõem o município, de onde sairão, por ordem de importância, as três prioridades setoriais de cada região. Assembléias Temáticas → são discutidas as necessidades do município como um todo e hierarquizadas as realizações das obras, eis que, para cada programa, haverá determinada região que necessite mais do que outra.

Orçamento Participativo – 2º Momento Formação das Instâncias Institucionais de Participação Comunitária → compreendendo o Conselho do Orçamento Participativo (COP) e os Fóruns de Delegados, eleitos por suas comunidades para um mandato de um ano, podendo haver reeleição. O Conselho de Orçamento Participativo tem como atribuições propor, fiscalizar e deliberar sobre receita e despesa do poder Público Municipal.

Orçamento Participativo – 2º Momento Cabe aos Fóruns de Delegados, entre outras atribuições: reunir-se com os conselheiros e divulgar para a população assuntos tratados no COP; acompanhar o Plano de Investimentos, desde a sua elaboração até a conclusão das obras; discutir e propor sobre a LDO e sobre o Plano Plurianual e o Orçamento Anual; deliberar, com os conselheiros, sobre modificações no processo do Orçamento Participativo.

Orçamento Participativo – 3º Momento Início da elaboração do orçamento → geralmente entre os meses de julho e agosto. O Poder Executivo elabora a proposta orçamentária, tendo por base:

Orçamento Participativo – 3º Momento a sua previsão de receitas e a legislação existente (especialmente no que tange aos limites orçamentários); as prioridades estabelecidas pela população (setoriais e temáticas) e pelos órgãos municipais (demandas institucionais); as obras e projetos de interesse geral do Município ou aquelas que julgar necessárias a determinada região.

Orçamento Participativo – 3º Momento O Conselho do Orçamento Participativo (COP), a partir de discussões acerca da receita e despesa municipais e tendo por base as prioridades estabelecidas nas assembléias, define a distribuição dos investimentos, através da elaboração do Plano de Investimentos, listando detalhadamente as obras e atividades a serem observadas pelo Executivo.

Orçamento Participativo – 3º Momento Na elaboração do Plano de Investimentos, o Conselho do Orçamento Participativo (COP) deverá, da mesma forma que o Executivo, observar os limites legais e constitucionais (previsão de receitas gerais, despesas com folha de pessoal e demais custeios estimadas pelo Executivo, despesas para a área de educação e saúde e outras despesas compulsórias e gastos fixados por lei).