DIREITO ADMINISTRATIVO

PROGRAMA Administração Pública Princípios da Administração Pública Poderes e Deveres Uso e Abuso de Poder Atos Administrativos Servidor Público (RJU Lei nº 8.112/90) Improbidade e Processo Administrativo Disciplinar Licitação e Contratos Administrativos

1.2 Administração Pública e Governo A Administração não pratica atos de Governo; pratica, tão-somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. São os chamados atos administrativos, que por sua variedade e importância, serão abordados em separado.

1.2 Administração Pública e Governo Comparativamente, podemos dizer que Governo é uma atividade política e discricionária; Administração e uma atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica. Governo é conduta independente; Administração é conduta hierarquizada. Por fim, Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para por em prática as opções políticas do Governo.

1.2 Administração Pública e Governo Portanto, Governo e Administração como criações abstratas da Constituição e das Leis, atuam por intermédio de suas entidades (Pessoas Jurídicas), de seus órgãos (Centros de Decisões) e de seus agentes (Pessoas Físicas investidas em Cargos e Funções).

2. Entidades Políticas e Administrativas Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada; órgão é elemento despersonalizado incumbido da realização das atividades da entidade a que pertence, através de seus agentes. Na sistemática administrativa brasileira, as entidades classificam-se em estatais, autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais. Segundo a Lei nº 9.784/99, entidade é “a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”; órgão, “a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da indireta”; e autoridade, “o servidor ou agente público dotado de poder de decisão”.

2.1 Entidades Estatais São pessoas jurídicas de Direito Público que integram a estrutura do constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, tais como a União, os Estados-Membros, os Municípios e o Distrito Federal. A União é soberana, as demais entidades estatais têm apenas autonomia política, administrativa e financeira, mas não dispõem de soberania, que é privativa da Federação.

2.2 Entidades Autárquicas São pessoas jurídicas de Direito Público, de natureza meramente administrativa, criadas por Lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na forma estabelecida na Lei instituidora e nos termos do seu regulamento. As autarquias podem desempenhar atividades econômicas, educacionais, previdenciárias e quaisquer outras outorgadas pela entidade estatal-matriz, mas sem subordinação hierárquica, sujeitas apenas ao controle finalístico de sua administração e da conduta de seus dirigentes.

2.3 Entidades Fundacionais São pessoas jurídicas de Direito Público ou pessoas jurídicas de Direito Privado, devendo a Lei definir as respectivas áreas de atuação, conforme o inc. XIX do art. 37 da CF/88, na nova redação dada pela EC nº 19/98. No primeiro caso elas são criadas por Lei, à semelhança das autarquias, e no segundo caso, a Lei apenas autoriza a sua criação, devendo o Poder Executivo tomar as providências necessárias à sua instituição.

2.3 Entidades Fundacionais Lembramos que, quando Constituição Federal de 1988 refere-se à Administração Direta, Autárquica e Fundacional, quer se referir apenas às pessoas jurídicas de Direito Público, vale dizer, União, Estados-Membros, Distrito Federal, Municípios e suas autarquias e fundações públicas, estas somente quando de Direito Público, porque instituídas (criadas) diretamente por Lei específica. Não, portanto, às de Direito Privado, assim entendidas as fundações cujas instituições decorrem de autorização (não de criação) legal específica do Poder Público.

2.4 Entidades Empresariais São pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pública, com a finalidade de prestar serviço público que possa ser explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econômica de relevante interesse coletivo. Sua criação deve ser autorizada por lei específica, cabendo ao Poder Executivo as providências complementares para a sua instituição.

2.5 Entidades Paraestatais São pessoas jurídicas de Direito Privado que, por lei, são autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo ou público, mas, não exclusivo de Estado. São espécies de entidades paraestatais os serviços sociais autônomos (SESI, SENAI, SESC e outros) e recentemente, as Organizações Sociais (OS’s) e as Organizações Sociais Civis de Interesse Público (OSCIP’s).

2.5 Entidades Paraestatais As entidades paraestatais são autônomas, administrativa e financeiramente, têm patrimônio próprio e operam em regime de iniciativa particular, na forma de seus estatutos, ficando sujeitas apenas à supervisão do órgão da entidade estatal a que se encontrem vinculadas, para o controle de desempenho estatutário. São os denominados entes de cooperação com o Estado.

3. Órgãos e Agentes Públicos Órgãos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal. Cada órgão como centro de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções, cargo e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados,, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica. Isto explica por que a alteração de funções, ou a vacância dos cargos, ou a mudança de seus titulares, não acarreta a extinção do órgão.

3. Órgãos e Agentes Públicos Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas como parte desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigações para a consecução de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os órgãos não têm personalidade jurídica nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das partes, mas, na área de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional expressam a vontade através de seus agentes (pessoa física).

3. Órgãos e Agentes Públicos Agentes Públicos, são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes normalmente desempenham funções no órgão, distribuídos entre cargos de que são titulares, mas, excepcionalmente podem exercer funções sem cargo.

3. Órgãos e Agentes Públicos Nesse sentido, cargos, são apenas os lugares criados no órgão para serem providos por agentes que exercerão suas funções na forma legal. O cargo é lotado no órgão e agente é investido no cargo. Por aí se vê que o cargo integra o órgão, ao passo que o agente, como ser humano, unicamente titulariza o cargo para servir ao órgão. Órgão, função e cargo são abstrações da lei; agente é a pessoa humana, real, que infunde vida, vontade e ação a essas abstrações da lei.

3. Órgãos e Agentes Públicos As funções por seu turno, são os encargos atribuídos aos órgãos, cargos e agentes. O órgão geralmente recebe uma função in genere e a repassa aos seus cargos in espécie, ou a transfere diretamente a agentes sem cargos, com a necessária parcela de Poder público para o seu exercício.

5. Poderes Administrativos Esses poderes são inerentes à Administração de todas as entidades estatais – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – na proporção e limites de suas competências institucionais, e podem ser usados isolado e cumulativamente para a consecução do mesmo ato.

5.6 Poder de Polícia Dentre os poderes administrativos figura, com especial destaque o chamado poder de polícia administrativa, que a Administração Pública exerce sobre todas as atividades e bens que afetam ou possam afetar a coletividade. Pra esse policiamento há competências exclusivas e concorrentes das três esferas estatais, dada a descentralização político-administrativa decorrente do nosso sistema constitucional.

5.6 Poder de Polícia Em princípio, tem competência para policiar a entidade que dispõe do poder de regular a matéria. Assim sendo, os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos a regulamentação e policiamento da União; as matérias de interesse regional sujeitam-se às normas e à polícia estadual; e os assuntos de interesse local subordinam-se aos regulamentos edilícios e ao policiamento administrativo municipal. Sendo assim podemos conceituar o poder de polícia como a faculdade de que dispõe a Administração pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.

5.6 Poder de Polícia De forma mais clara, podemos dizer que o poder de polícia é o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos de direito individual. Por este mecanismo, que faz parte de toda Administração, o Estado detém a atividade dos particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-estar social, ao desenvolvimento e à segurança pública.

5.6 Poder de Polícia A legislação pátria, bem conceituou o poder de polícia, veja-se o art.78 do CTN: “considera-se poder de polícia a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais e coletivos”.

7. Uso e Abuso de Poder Nos Estados de Direito como nosso, a Administração Pública deve obediência à lei em todas as suas manifestações. O poder administrativo concedido à autoridade pública tem limites certos e forma legal de utilização. Não sendo carta branca para arbítrios, violência, perseguições ou favoritismos governamentais. Qualquer ato de autoridade, para ser irrepreensível, deve conformar-se com a lei, com a moral da instituição e com o interesse público. Sem esses requisitos o ato administrativo expõe-se a nulidade.

7.1 Uso do Poder O uso do poder é prerrogativa da autoridade. Mas o poder há que ser usado normalmente, sem abuso. Usar normalmente o poder é empregá-lo segundo as normas legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as exigências do serviço público. Abusar do poder é empregá-lo fora da lei e sem utilidade pública. O uso do poder será sempre lícito, ao contrário, o abuso de poder será ilícito. Daí porque todo ato abusivo é nulo, por excesso ou desvio de poder.

7.2 Abuso do Poder O abuso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das finalidades administrativas. O abuso de poder tanto pode revestir a forma comissiva como omissiva, porque ambas são capazes de afrontar a lei e causar lesão a direito individual do administrado. Adverte Caio Tácito, que a inércia da autoridade administrativa, deixando de executar determinada prestação de serviço a que por lei é obrigado, lesa o patrimônio jurídico individual. Considerando-se como forma omissiva de abuso de poder, quer o ato seja doloso ou culposo.

7.2 Abuso do Poder Na nossa sistemática administrativa, o abuso de poder se apresenta de duas espécies distintas, bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade. Nesse sentido, o excesso de poder caracteriza-se quando, a autoridade mesmo competente para a prática do ato, vai além do permitido e exorbita no uso das suas faculdades administrativas. Já o desvio de finalidade ou de poder, verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competência, pratica ato por motivos ou fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse público.