ORÇAMENTO PÚBLICO: CONHECIMENTOS INTRODUTÓRIOS E PRINCÍPIOS Renato Lacerda Administração Financeira e Orçamentária Brasília, outubro de 2010

DEFINIÇÕES: “É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.”( Aliomar Baleeiro). “O Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação prévia das Receitas e Despesas Públicas”, “para um período determinado” (René Stourn).

GASTOS PÚBLICOS E PLANEJAMENTO O orçamento é uma peça de planejamento do governo e pressupõe a realização das políticas públicas com o máximo de eficiência e eficácia. Despesas, nesse sentido, não pressupõe somente gastas, mas programas a serem executados em nome da coletividade; Receitas, por sua vez, não são recursos disponíveis, mas previsão de arrecadação. Logo, o orçamento público; É um instrumento de planejamento da ação governamental, composto das despesas fixadas pelo Poder Legislativo, autorizando o Poder Executivo realizá-las durante um exercício financeiro, mediante a arrecadação de receitas previamente estimadas e suficientes para realizar os diversos planos de governo. É um processo contínuo, dinâmico e flexível que traduz em termos financeiros para um ano, os planos de trabalho do governo. Em síntese, o EXECUTIVO prevê a arrecadação de receita e fixa a realização de despesas para o período de um ano com base no PPA, orientado pela LDO, sendo que o LEGISLATIVO autoriza através de lei a execução das despesas destinadas ao funcionamento da máquina administrativa.

Quem elabora as propostas orçamentárias no Brasil? Só quem dispõe sobre Orçamento Público no Brasil é o Congresso Nacional, ou seja: votar apresentar, rejeitar emendas, manter ou derrubar vetos do Presidente da República, aprovar créditos adicionais, fiscalizar, etc. todos os poderes e o Ministério Público com os demais órgãos elaboram suas propostas orçamentárias e encaminham para o EXECUTIVO (MPOG), que consolida todas as propostas, unificando-as e encaminhando o projeto de LOA para o Congresso Nacional. Nenhuma proposta é encaminhada diretamente ao Congresso, sendo que essa é uma competência PRIVATIVA do Presidente da República. Nosso orçamento é misto e de processo legislativo especial

HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL Tendo como parâmetro a Lei nº 4.320/64, o estudo do orçamento público brasileiro pode ser realizado em três momentos distintos: Antes da edição da Lei 4.320/64; Após a elaboração da Lei 4.320/64; e Após a aprovação da LRF.

HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL 1808: Vinda de D. João VI e início de um processo de organização de suas finanças instituindo o Erário Público (Tesouro), o Conselho de Fazenda e o regime de contabilidade; 1824: Primeiras exigências rumo à elaboração de orçamentos formais com a Constituição de 1824 (embrião legal do orçamento no Brasil; 1891: Com a Constituição de 1891(Republicana) o orçamento passou a ser função privativa do Congresso Nacional, bem como a tomada de Contas do Executivo, sendo que a Câmara dos Deputados passou a ter iniciativa da elaboração do orçamento, tendo o auxílio dos Tribunais de Contas junto ao Congresso no controle dos recursos públicos; 1922: Criação do Código de Contabilidade da União ainda na vigência da Constituição de 1891; 1934: Com a outorga da Constituição, o orçamento passou a ter sessão própria em que o Presidente da República passou a ter competência para elaborar proposta orçamentária, sem retirar a iniciativa parlamentar em relação à matéria de receita e despesa pública, sendo que o Legislativo votava o orçamento; 1937: Com a Constituição do Estado Novo, a classificação da despesa passou a ser discriminada por cada item, departamento, estabelecimento ou repartição, facultando a necessária flexibilidade na fase de execução;

HISTÓRICO DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL 1946: Com a redemocratização houve avanços em função da padronização dos orçamentos da União, dos Estados, Municípios e DF com a criação da lei 4320/64; 1967: A nova Constituição da Ditadura retirou do Legislativo e atribuiu ao Executivo a prerrogativa de iniciativa de leis ou emendas que criassem ou aumentassem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei orçamentária; 1988: Houve grandes avanços na matéria orçamentária, recuperando as prerrogativas parlamentares perdidas nos período militares, como a de emenda ao projeto de orçamento no que tange à despesa e à determinação ao Executivo de enviar anualmente ao Legislativo o projeto de LDO para o exercício subseqüente, objetivando orientar a LOA, LDO essa que possibilitou a integração do PPA (Planejamento Estratégico de longo prazo) com a LOA (Plano de Ação operacional).

O ORÇAMENTO ANTES DE 64: CLÁSSICO OU TRADICIONAL Documento formal de previsão de receita e autorização de despesas; Despesas classificadas segundo o objeto do gasto; Não enfatizava o atendimento das necessidades da coletividade e da Administração; tampouco se destacavam os objetivos econômicos e sociais; Os órgãos eram contemplados com recursos no orçamento, sobretudo de acordo com o que gastavam no exercício Anterior Não era elaborado em função do que se pretendia realizar As unidades orçamentárias ou os órgãos contemplados no orçamento pediam o máximo de recurso possível para receber pelo menos o razoável.

O ORÇAMENTO ANTES DE 64: DESEMPENHO OU REALIZAÇÕES Ênfase era as coisas que o governo fazia; Foco nos resultados, com desvinculação entre orçamento e planejamento; Buscava saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. O orçamento de desempenho, embora já ligado a determinados objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que ainda não havia compatibilidade com o sistema de planejamento (atual PPA).

ORÇAMENTO DEPOIS DE 64: ORÇAMENTO PROGRAMA caracteriza-se pelo fato da elaboração orçamentária ser feita em função daquilo que se pretende realizar no futuro; permite identificar os programas de trabalho do governo, seus projetos e atividades e ainda estabelece os objetivos, as metas, os custos, e os resultados alcançados; permite avaliar e divulgar os resultados alcançados; pormenoriza as etapas do plano plurianual para o exercício subseqüente; Além de ser um documento financeiro, é um instrumento de operacionalização das ações do governo, onde são viabilizados os seus projetos, atividades e operações especiais em consonância com os planos e as diretrizes estabelecidas; Obedece ao critério FUNCIONAL-PROGRAMÁTICO.

DIMENSÕES DO ORÇAMENTO JURÍDICA: apesar de não criar direitos subjetivos por ser implemento de condição, é reconhecido pelo STF como lei formal; ECONÔMICA: Plano de ação governamental apto a intervir na atividade econômica propiciando geração de renda e emprego em função dos investimentos no setor público; FINANCEIRA: Fluxo financeiro – entradas e saídas – evidenciando a execução orçamentária; POLÍTICA: Define prioridade de execução e reflete a concepção ideológica do detentor do poder; TÉCNICA: Possui regras e formalidade técnicas e legais exigidas sua elaboração

O ORÇAMENTO BRASILEIRO É: FORMAL, sendo uma lei autorizativa e não impositiva; TEMPORÁRIO, uma vez que possui vigência anual, coincidindo com o exercício financeiro, ou ano civil; ESPECIAL já que seu processo legislativo é diferenciado e próprio, tratando de matéria específica; ORDINÁRIO, pois não exige quorum qualificado para sua aprovação, mas somente maioria simples.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

LEGALIDADE Legalidade: é o princípio que diz respeito às limitações ao poder de tributar do Estado. Atende o que está previsto no inciso II do art. 5º da CF, onde menciona que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. visa a combater as arbitrariedades emanadas do poder público. todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são aprovadas pelo Poder Legislativo, cabendo ainda a esse Poder fiscalizar a execução dos orçamentos.

UNIDADE UNIDADE: Expresso na Constituição Federal, Diz que haverá somente UMA ÚNICA peça orçamentária e não haverá orçamentos paralelos, considerando logicamente cada ente federativo. Em verdade, apesar de ser uma única peça orçamentária, é composto dos seguintes orçamentos: (Regra do FISS) O ORÇAMENTO FISCAL referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; O ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; O ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

ANUALIDADE Expresso na Constituição Federal, além de definir a característica de periodicidade anual do orçamento, a lei 4320/64 prescreve a coincidência do exercício financeiro com o ano civil. Por falta de regramento específico previsto na CF, vale o que consta nas ADCT’s. Confusão quanto a elaboração das leis orçamentárias; Em conformidade com esse princípio, significa que a autorização legislativa do gasto deve ser renovada a cada exercício financeiro.

universalidade Universalidade: estabelece que todas as receitas e despesas, de qualquer natureza, procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios, devem estar contidas na lei orçamentária anual, ou seja, nenhuma receita ou despesa pode fugir ao controle do Legislativo.

EXCLUSIVIDADE EXCLUSIVIDADE: A LOA não conterá matéria estranha à previsão de Receitas e fixação de Despesas, ressalvada a autorização para a abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de créditos, ainda que por antecipação da receita. (OBS: existem 3 tipos de créditos adicionais, o suplementar, o especial e o extraordinário. Somente o primeiro pode ser autorizado na LOA).

PUBLICIDADE PUBLICIDADE: O projeto de LOA deve vir acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Além disso, bimestralmente deve ser publicado relatório resumido da execução orçamentária.

NÃO AFETAÇÃO NÃO-AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA: A receita orçamentária não pode ser vinculada a órgão ou fundos, ressalvadas as exceções em lei, para que esteja livre para ser alocada no momento oportuno, conforme prioridades públicas, e não deve estar ligada a despesas pré-determinadas. É o típico caso em que a exceção é maior que a regra, como no quadro apresentado:

EXCEÇÕES À NÃO AFETAÇÃO Receitas de impostos que podem ser vinculadas, previstas pela Constituição Federal: • Fundo de participação dos municípios - FPM; • Fundo de participação dos estados - FPE; • Recursos destinados para as ações e serviços públicos de saúde; • Recursos destinados para a manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental – FUNDEF; • Recursos destinados às atividades da administração tributária, (Arts. 198, § 2º, 212, 37, XXII, da CF – EC 42/03); • Recursos destinados à prestação de garantia às operações de crédito por antecipação da receita – ARO (Art. 165, § 8º CF); • Recursos destinados à prestação de contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta (Art. 167, § 4º, CF); • Recursos destinados a programa de apoio à inclusão e promoção social, extensivos somente a Estados e o Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (Art. 204, parágrafo único – EC 42/03); • Recursos destinados ao fundo estadual de fomento à cultura, para o financiamento de programas e projetos culturais, extensivos somente a Estados e o Distrito Federal – até cinco décimos por cento de sua receita tributária líquida (Art. 216, § 6º, CF – EC 42/03).

OUTROS PRINCÍPIOS ORÇAMENTO BRUTO: As receitas na LOA devem ser demonstradas pelos seus valores totais, ou seja, sem deduções ou compensações.   EQUILÍBRIO: O montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. Não é um princípio rígido, mas limita algumas atividades. Limitam o endividamento, fixa despesas, estabelece mecanismos de controle das despesas e proíbe a abertura de créditos suplementares ou especial sem a indicação de recursos, dentre outros. ESPECIFICAÇÃO OU ESPECIALIZAÇÃO: Veda dotações globais não especificadas no orçamento (sem discriminação). Essa especificação ou especialização far-se-á, no mínimo, por elemento. Serve como instrumento útil de fiscalização e transparência das informações acerca da matéria orçamentária.

OUTROS PRINCÍPIOS PROGRAMAÇÃO OU PLANEJAMENTO: A programação consiste determinar que os projetos com duração superior a um exercício financeiro só devem constar na LOA se estiverem previstos no PPA. É a chamada interligação entre o planejamento e o orçamento. (PPA > LDO >LOA)   CLAREZA: Apesar do rigor técnico, a LOA deve ser expressa de forma clara, ordenada, objetiva e completa, permitindo o entendimento a todos que tenham interesse nas informações nela contidas. LEGALIDADE: Consagrado pela CF/88, demonstra que, em matéria orçamentária, a Administração Pública subordina-se às prescrições legais. UNIDADE DE CAIXA DA UNIÃO: Todas as disponibilidades de caixa da União serão depositadas em conta única do Tesouro. PARTICIPATIVO: Adotado por algumas administrações municipais, não vincula as Estaduais e Federal.

FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO FUNÇÃO ALOCATIVA: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos. É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada. Intervenção do Estado na economia O setor público pode produzir diretamente os produtos e serviços ou criar mecanismos que propiciem condições de implementação pelo setor privado; Essa função é evidenciada quando não há no setor privado necessária eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos (usufruídos pela população em geral e de uma forma indivisível) ou meritórios; Complemento da ação privada (saúde e educação, por exemplo).

FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO FUNÇÃO DISTRIBUTIVA: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista. Sistemas de tributos e as transferências Os tributos transferem recursos da iniciativa privada para o setor público (imposto de renda progressivo); As transferências são mecanismos utilizados pelos governos para promoverem ajustes na distribuição de renda de uma população, com o objetivo de transferirem recursos do setor público para os mais necessitados do setor privado (bolsa família, minha casa minha vida);

FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO FUNÇÃO ESTABILIZADORA: visa a manter a estabilidade econômica, diferenciando-se das outras funções por não ter como objetivo a destinação de recursos; Preocupa-se com manutenção de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços; Equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de crescimento econômico Atuação sobre a demanda agregada (quantidade de bens ou serviços que a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir por determinado preço e em determinado período); Age na demanda agregada de forma a aumentá-la ou diminuí-la.