FISCALIZAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO SECRETARIA DE CONTROLE EXTERNO NO ESTADO DE MATO GROSSO FISCALIZAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS - pegar lista de autoridades 1 - cumprimentar as autoridades presentes usando nome de xx 2 - agradecer a presença de todos, na condição de anfitrião 3 - TCU com visão orientadora (ver se outros destacam) 4 - meu tema: não há pretensão de esgotamento do assunto, tendo em vista o tempo de que dispomos, queremos, sim, deixar algumas mensagens e plantar algumas sementes para reflexão e futuras discussões 5 - veremos, assim, principalmente: a - atuação do TCU b - principais falhas encontradas em obras c - novos rumos ou objetivos a serem alcançados René Oliveira Neuenschwander Júnior

IMPORTÂNCIA DO TEMA 1- As obras são a parte mais aparente das políticas públicas. 2- Os recursos públicos envolvidos são elevados. 3- A parte não-visível das obras é de difícil fiscalização. 4- Há um confronto constante entre a parte documental e as observações de trabalhos de campo. 5- Existe um estigma negativo por parte da sociedade. 6- O fator tempestividade é crucial. 7- Deve haver o respeito ao desenvolvimento sustentável. Foram aqui relacionados 7 itens que demonstram a importância do t6ema para o TCU, que passam pelo(a): Cultura política da sociedade brasileira; Grande vulto das transferências de recursos para obras públicas; Dificuldades encontradas na fiscalização de obras; Anseios da sociedade por transparência nos gastos públicos e pela tempestividade na execução e prestação de contas; Novo enfoque dado pelo TCU na questão ambiental. 1 - a população enxerga as obras 2 - por serem vultuosos, são mais visados 3 - parte não visível: itens qualitativos e já efetuadas - avaliar a necessidade, oportunidade e medir melhorias 4 - desafio para o profissional de CE visualizar o que é compatível com os Projetos e documentos 5 - algo problemático 6 - há ponto específico - questões de meio ambiente 7 - CE deve se fazer presente durante todo o processo

A CONSTITUIÇÃO FEDERAL COMO BASE LEGAL DA COMPETÊNCIA DO TCU PARA FISCALIZAR RECURSOS FEDERAIS TRANSFERIDOS AOS MUNICÍPIOS Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: omissis; VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; omissis. Se ainda tiver muito tempo, falar sobre o federalismo.

ESTRUTURA DO TCU PARA FISCALIZAÇÕES DE OBRAS SECEXs: 26 nos estados e 6 em Brasília SECOB - criada em 2002, objetivando: - coordenar os trabalhos - aprimorar a sistemática de fiscalização - fornecer apoio técnico às SECEXs.

FISCALIZAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS HISTÓRICO 1995 - criação da Comissão Temporária no Senado para inventariar as obras Inacabadas do país 1996 - auditoria nas obras prioritárias 1997 em diante (previsão nas LDO) de dispositivos que impõe ao TCU a obrigação de enviar à CMPOF informações sobre execução físico-financeira das obras Fiscalizações nas principais obras do OGU Informações de obras em outros processos > Bloqueio PTs (inserido no anexo LOA - 1997)

FISCALIZAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS 1997 - LDO : obras com indícios de irregularidades 2001 - LDO: classificação dos indícios quanto à gravidade 2003 - LDO: conceito de indício de irregularidades graves; subsídios para avaliação da conveniência e oportunidade de paralisação ou continuidade das obras; prioridade nos processos de obra; Custos de materiais e serviços <= 30% SINAPI (expansão do SINAPI) 2004 - LDO: Custos de materiais e serviços <= mediana do SINAPI CN: bloqueio PTs, contratos, convênios TCU: condenação em débito, aplicação de multas, inabilitação dos gestores e de empresas

Prêmio Nacional da Gestão Pública TCU foi agraciado em 2004 Criado em 1998 pelo G. Federal com finalidade de reconhecer e premiar organizações públicas que comprovem alto desempenho institucional e se destaquem por práticas de excelência de gestão. Dentre as Práticas destacadas que credenciaram o TCU a receber a premiação na faixa prata (2004), ressalte-se a metodologia adotada “Fiscalização de Obras Públicas”.

CRITÉRIOS DE SELEÇÃO Valor Liquidado no Exercício Anterior Valor Fixado para o Exercício Regionalização do Gasto - distribuição fiscalizações p/ unidade federação Histórico de Irregularidades Pendentes - obtido a partir de fiscalizações anteriores do TCU Inclusão obrigatória das obras constantes do quadro anexo às LOAs Denúncia ou Representação

ASPECTOS A FISCALIZAR LEGALIDADE: Legitimidade, publicidade, moralidade, etc. EFICÁCIA: o objeto foi realmente executado? EFICIÊNCIA: o objeto foi executado dentro das exigências técnicas e de segurança e de acordo com o PT, com o Projeto Básico e com o Projeto Executivo? ECONOMICIDADE: aspectos de viabilidade econômica, redução de custo sem alterar a efetividade da obra; EFETIVIDADE: a obra corresponde aos anseios da sociedade? Legalidade – caráter genérico (a legitimidade, a publicidade, a moralidade etc.) Eficácia e eficiência, estão relacionadas com a gestão. Pela verificação da eficácia, entende-se constatar se o objeto foi realmente executado. Pela verificação da eficiência, constata-se se o objeto foi executado dentro das exigências técnicas e de segurança e de acordo com o PT, com o projeto básico e com o projeto executivo. A economicidade e a efetividade estão relacionadas com o empreendimento. Quanto à economicidade, procura-se saber se se buscou a alternativa mais viável economicamente (viabilidade econômica: redução de custo sem alterar a efetividade da obra). Efetividade, é saber se aquela obra corresponde aos anseios da sociedade.

FISCALIZAÇÃO DE OBRAS PÚBLICAS EVOLUÇÃO NO TCU Recursos Obras fiscalizadas (em bilhões de Reais)

RESULTADO DA AÇÃO FISCALIZADORA CORREÇÃO ou BLOQUEIO das obras e serviços com indícios de irregularidades graves. O DESBLOQUEIO se dá através de Decreto Legislativo, após informações do TCU sobre o saneamento.

CONCEITOS BÁSICOS EM OBRAS PÚBLICAS PROJETO BÁSICO conjunto de elementos necessários e suficientes c/ nível de precisão adequado para caracterizar a obra ou serviço, elaborado c/ base estudo preliminares que assegurem e possibilitem (art. 6º, IX, Lei 8.666/93): viabilidade técnica adequado tratamento ambiental; avaliação de custos e definição métodos e prazos.

CONCEITOS BÁSICOS EM OBRAS PÚBLICAS DEFICIÊNCIA DO PROJETO BÁSICO: Compromete o planejamento da obra, inclusive o financeiro; Provoca até mesmo a mudança do objeto licitado; Implica na edição de aditivos, resultando em superfaturamento. Título a - uso de PB desatualizados b - especificação inadequada da obra c - inconsistência de estudos técnicos e orçamentos Final alteração de quantitativos e qualitativos 1 - ensejando a inclusão de itens novos - não foram licitados, pois não estavam previstos 2 - dá margem a jogo de preços ou planilhas a - aumento de itens c/ preços elevados b - diminuição de itens c/ preços baixos

CONCEITOS BÁSICOS EM OBRAS PÚBLICAS EIA - ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL (Resoluções CONAMA nº 01/86 e 237/97) - Diagnóstico ambiental da área de influência da obra; - Análise dos impactos ambientais; - Elaboração do RIMA. A resolução CONAMA nº 01/86 define as obras que exigem EIA/RIMA. A Resolução CONAMA nº 237/97 norteia o EIA/RIMA. Diagnóstico – detectar as características do meio ambiente da área de influência da obra, observando-se os aspectos paisagísticos, históricos, recursos naturais, turístico, lazer e qualidade de vida. Análise – como o empreendimento pode afetar esses aspectos; RIMA – relatório de impacto ambiental, que conclui o EIA

CONCEITOS BÁSICOS EM OBRAS PÚBLICAS RIMA - RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL - Descrição, objetivos e justificativas do projeto; - Especificação das alternativas técnicas e locacionais; - Descrição dos prováveis impactos ambientais; - Definição das medidas mitigadoras; - Elaboração do programa de acompanhamento; - Soluções alternativas. EIA/RIMA se confundem. Descrição ... – para se analisarem os prós e os contras do empreendimento quanto ao meio ambiente; Especificação ... – demonstrar as opções quanto à técnica e a localização do empreendimento, a fim de se analisar o meio menos gravoso ao meio ambiente; Descrição ... – apontar os possíveis danos que podem ser causados ao meio ambiente com o empreendimento; Definição ... – sugerir medidas que venham a minimizar os danos ambientais; Elaboração ... – demonstrar como serão acompanhados os resultados da implantação das medidas mitigadoras; Soluções ... – às medidas mitigadoras

CONCEITOS BÁSICOS EM OBRAS PÚBLICAS COMPOSIÇÃO DE CUSTOS UNITÁRIOS É a relação dos insumos necessários para a execução de uma unidade de serviço, inclusive, os encargos sociais sobre a mão-de-obra. BDI - BONIFICAÇÃO E DESPESAS INDIRETAS É um percentual que, aplicado sobre o custo da obra, eleva-o ao seu preço final. CCU – ex. a CCU p/ a construção de 1 m2 de alvenaria relacionará a quantidade de cimento, de tijolos, de areia, de água e de tempo necessários de um pedreiro e de um servente. Acrescidos dos insumos e dos encargos sociais, ter-se-á o preço para a execução de uma unidade desse item de serviço. BDI – corresponde ao percentual do lucro e das despesas indiretas. Inclui, além do lucro, as despesas com impostos, administração central, provisão para imprevistos, despesas financeiras. Não inclui administração da obra, taxas e emolumentos, seguros, mobilização, transporte de pessoal, vigilância etc.

CONCEITOS BÁSICOS EM OBRAS PÚBLICAS SINAPI: Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil. (acesso público: www.caixa.gov.br) “Art. 105. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos do Orçamento Geral da União não poderão ser superiores à mediana daqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - SINAPI, mantido pela Caixa Econômica Federal.” (Lei n.º 10.934/2004 - LDO/2005) SINAPI – é mantido pela CEF e serve como parâmetro de preços da construção civil pela administração pública federal, com acesso público e restrito. Inclusive, as LDO’s vêm determinando a observância do SINAPI quando do cálculo de custos das obras. SIASG – sistema mantido pelo SERPRO e administrado pela PR. A LDO/2004 determinou que todos os contratos e convênios, referentes aos orçamentos fiscal e da seguridade social, celebrados pelos órgãos da administração direta, as autarquias e fundações públicas, além dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público, no âmbito federal, devem ser registrados no SIASG, devendo qualquer pagamento estar vinculado a esse registro. As entidades vinculadas ao orçamento de investimento das estatais devem providenciar a transferência dos dados dos respectivos registros ao sistema. No caso de convênios, o concedente é quem deve providenciar o registro dos convênios e dos contratos, com base nos dados informados na prestação de contas.

CONCEITOS BÁSICOS EM OBRAS PÚBLICAS SIASG: Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais. (consulta pública: www.comprasnet.gov.br) Todos os contratos e convênios firmados c/ a União devem estar registrados no Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – SIASG Os Contratos oriundos de convênios devem também estar registrados no SIASG (>450mil) (Art. 19, caput e § 2º da LDO/2005) SINAPI – é mantido pela CEF e serve como parâmetro de preços da construção civil pela administração pública federal, com acesso público e restrito. Inclusive, as LDO’s vêm determinando a observância do SINAPI quando do cálculo de custos das obras. SIASG – sistema mantido pelo SERPRO e administrado pela PR. A LDO/2004 determinou que todos os contratos e convênios, referentes aos orçamentos fiscal e da seguridade social, celebrados pelos órgãos da administração direta, as autarquias e fundações públicas, além dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público, no âmbito federal, devem ser registrados no SIASG, devendo qualquer pagamento estar vinculado a esse registro. As entidades vinculadas ao orçamento de investimento das estatais devem providenciar a transferência dos dados dos respectivos registros ao sistema. No caso de convênios, o concedente é quem deve providenciar o registro dos convênios e dos contratos, com base nos dados informados na prestação de contas.

VEDAÇÕES NO PROCESSO LICITATÓRIO É VEDADO LICITAR SEM: - Projeto básico; - Orçamento detalhado de custos; - Previsão orçamentária; - Observância do PPA, quando for o caso; - EIA/RIMA, quando for o caso.

VEDAÇÕES NA EXECUÇÃO DA OBRA É VEDADO(A): o retardamento injustificado da execução; a participação, direta ou indireta, do autor do projeto básico ou do projeto executivo; a participação de servidor ou dirigente de órgão ou entidade contratante ou responsável pela licitação. 1 - O retardamento se refere tanto ao início da obra quanto a de suas etapas; 2 – a vedação se prende também a gerente, dirigente, acionista (5%), responsável técnico e subcontratado da PJ responsável pelo PB e/ou pelo PE, podendo ser contratado exclusivamente pela administração, como consultor técnico).

IRREGULARIDADES EM OBRAS

Irregularidades graves - IG/P - IG/C Outras irregularidades CONSTATAÇÕES Irregularidades graves - IG/P - IG/C Outras irregularidades Sem indícios de irregularidades Irregularidades graves – enseja citação ou audiência do responsável. De acordo com a LDO, todos as irregularidades graves ensejam a paralisação cautelar da obra. O TCU, entretanto, classifica essas irregularidades em: IG/P - com recomendação pela paralisação (obra, contrato, convênio); IG/C – citação ou audiência do responsável e recomenda a continuidade da obra. A equipe é quem vai mensurar a potencialidade da irregularidade e recomendar ou não a paralisação cautelar da obra. Outras irregularidades – determinação de medidas corretivas e preventivas. (deficiência quanto à documentação; incorreções no cadastro junto ao SIASG; falta de registro de alteração de projetos).

CARACTERÍSTICAS DAS IRREGULARIDADES GRAVES Pode recomendar a paralisação cautelar da obra; Potencialidade para ocasionar prejuízos significativos ao erário ou a terceiros; Ensejar nulidade do procedimento licitatório ou de contrato; Contratos ou convênios que não atendam ao disposto no art. 19 da LDO - SIASG. Prejuízos a terceiros: desapropriação irregular; riscos ao erário: sobrepreço ou superfaturamento. Nulidade do procedimento licitatório: burla ao caráter competitivo (direcionamento, montagem, fracionamento, direcionamento) Art. 18 da LDO/04: ausência de registro da contrato ou do convênio no SIASG. A IG/P é lançada automaticamente no sistema, independentemente de sugestão da equipe.

EXEMPLOS DE IRREGULARIDADES GRAVES NO PROJETO BÁSICO Detalhamento técnico insuficiente; Ausência de orçamento detalhado; Ausência de EIA/RIMA, quando for o caso; Ocorrência de sobrepreço. Detalhamento insuficiente compromete a execução da obra e proporciona a edição de aditivos; Ausência de orçamento detalhado compromete a execução financeira; A ausência de EIA/RIMA pode ocasionar danos insanáveis ao meio ambiente; A ocorrência de sobrepreço pode ocasionar superfaturamento. , inclusive, o planejamento financeiro; pode ocasionar a mudança do objeto licitado; proporciona a edição de termos aditivos; );

EXEMPLOS DE IRREGULARIDADES GRAVES NA LICITAÇÃO Inadequação da modalidade de licitação (Fracionamento / Não Parcelamento); Burla ao caráter competitivo; Ausência de critérios de reajustamento e de aceitabilidade de preços unitários (SICRO, SINAPI); Dispensa/inexigibilidade indevidas. Por inadequação se entende tanto o fracionamento quanto a adoção da modalidade inadequada; Por burla ao caráter competitivo, tem-se o direcionamento da contratação com rigorismo nas exigências editalícias; a publicidade deficiente; a montagem do procedimento licitatório etc.; Alguns critérios devem obrigatoriamente constar do edital, entre os quais, os critérios de reajustamento de preços e a aceitabilidade de preços unitários. As dispensas e inexigibilidades devem ser justificadas, de acordo com exigência do art. 26 da Lei de Licitações. Se a justificativa for inconsistente, a contratação direta, mediante dispensa ou inexigibilidade é irregular. 1 - Acórdão 180/200-P: o parcelamento, desde que obedecidos os parâmetros legais de manutenção da modalidade de licitação, se presta a aumentar a probabilidade de competição a - fazer uma licitação única em vez de várias (estrada, ponte e asfaltamento) 2 - Decisão 1090/2001-P a - deve haver limites máximos aceitáveis para o valor das propostas, tanto para preços unitários como para valor global

EXEMPLO: CONSTRUCAO DE 2 ESCOLAS Escola A: R$ 750 mil Escola B: R$ 750 mil Custo Total Obra: R$ 1.500.000,00 ---------- TP Fracionamento: Lic. 1 - Escola A ------- Convite Lic. 2 - Escola B ------- Convite Parcelamento: Licitação - lote 1 - Escola A (TP) lote 2 - Escola B

EXEMPLOS DE IRREGULARIDADES GRAVES NOS CONTRATOS E ADITIVOS Acréscimo do valor contratual acima do limite de 25%; Pagamento por serviço não executado (desvio de recursos); Reajustamento irregular; Descumprimento de deliberação do TCU; Ausência de registro no SIASG; Superfaturamento.

EXEMPLOS DE IRREGULARIDADES GRAVES NA EXECUÇÃO DA OBRA Alteração indevida de projetos; Aplicação de material de qualidade inferior ao previsto; Execução em quantidade inferior ao previsto; Execução de serviços não previstos no contrato; Inobservância do cronograma físico-financeiro. O projeto não é imutável. Mas qualquer mudança tem que ser justificada tecnicamente. A ausência de justificativa técnica torna indevida a alteração do projeto; O mesmo se aplica aos contratos, desde que observado o limite de 25%.

FALHAS MAIS FREQÜENTES DETECTADAS PELO TCU

FALHAS MAIS COMUNS As obras iniciam-se sem a previsão da totalidade de recursos necessários (deficiência orçamentária) As obras sofrem descontinuidade de repasses (deficiência financeira) Possuem Projeto Básico mal elaborado (deficiência técnica)

FALHAS MAIS COMUNS (CONT.) Alterações indevidas de projetos e/ou acima do limite de 25% previsto na Lei n. 8.666/93 (superfaturamento). Execução e pagamento de serviços não previstos em contrato (desvio de finalidade). Pagamento por serviço não executado (desvio de recursos) A obra não é prioritária à nova administração municipal (desperdício de recursos)

COMO PREVENIR AS FALHAS APONTADAS Atentar para o que determina a legislação Observar as exigências dos órgãos concedentes Instituir mecanismos de controle Dotar os municípios de pessoal qualificado e suficiente Conhecer a Jurisprudência do TCU a respeito Falta de registro no SIASG.

CONSEQÜÊNCIA ?

Marco na Fiscalização de Obras Públicas Criação da Comissão Temporária do Senado p/ Inventariar as Obras Inacabadas -1995 “obra cara é obra parada. Uma obra paralisada penaliza a população duplamente: pela ausência da obra e pelos recursos já aplicados,sem falar na riqueza que se deixa de produzir, em prejuízo do desenvolvimento econômico e social do país.” Senador Carlos Wilson - Presidente

ASPECTOS DE AUDITORIA AMBIENTAL NAS AUDITORIAS DE OBRAS PÚBLICAS

NOVO ENFOQUE DAS FISCALIZAÇÕES DO TCU NA QUESTÃO AMBIENTAL “...uma oportunidade de colocar um pouco de responsabilidade social nas auditorias de obras públicas; uma oportunidade de deixar sementes de efetividade para além dos quesitos de legalidade e aparente eficiência da execução das obras públicas...” - aumento do foco para além da mera questão documental a - estudo do cenário sócio-econômico da região (turístico, recurso naturais, qualidade de vida) b - insumos e produtos das obras (ruídos, aspectos visuais) c - ocupação irregular do entorno da obra d - utilização após a implementação

MOTIVOS QUE ENSEJARAM UMA VISÃO AMBIENTAL MAIS AMPLA NAS FISCALIZAÇÕES DE OBRAS PÚBLICAS Adiantado estado de degradação ambiental do planeta; Ocorrência de diversas obras públicas que tiveram conseqüências danosas ao meio ambiente; Nova visão do binômio desenvolvimento-preservação.

OBJETIVOS Aumento do foco para além da questão documental de licenciamento; Conscientização que conduza ao meio ambiente como patrimônio público; Definição de critérios de contabilidade ambiental; Inclusão de quesitos ambientais em tomadas e prestações de contas e processos de fiscalização;

FALTA DE LICENÇA AMBIENTAL Atraso na obra provocado por órgãos ambientais (FEMA, IBAMA); Custos decorrentes de adequação do projeto; Possível inviabilidade financeira.

CENÁRIOS FUTUROS COM IMPACTO NA FISCALIZAÇÃO DE OBRAS Surgimento das parcerias público - privadas ( PPPs ) Necessidade crescente de capacitação e cooperação entre agentes de controle Fortalecimento da importância da Responsabilidade Social e Desenvolvimento Sustentável 1 - existem frentes de trabalho para delimitação da fronteira de atuação, inclusive Universidades 2 - há especialização, mas não são suficientes TCE, CGU, MP, PF, Exército, IBAMA IBRAOP - SINAOP Reflexão - ter a sociedade como cliente maior das obras, como nós fazemos no TCU - falar da dificuldade em se retornar os valores devidos aos cofres públicos

BENEFÍCIOS PARA A SOCIEDADE adoção de providências saneadoras pelo gestor para voltar a receber recursos; conscientização do gestor pelo correto gerenciamento da obra pública; exercício do Controle Externo em sua plenitude, evitando tempestivamente desvios; reconhecimento e credibilidade TCU é co-partícipe elaboração LDO/LOA

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO Secretaria de Controle Externo no Estado de Mato Grosso Rua 2, esq. com Rua C, Centro Político Administrativo, Cuiabá/MT Fone: (65) 644-2772 www.tcu.gov.br