Fernando Rezende EBAPE- FGV

 A Política e a Economia da Despesa Pública  As funções do Estado e o casamento das agendas  A tríplice aliança e a formação da armadilha fiscal de baixo crescimento  Os efeitos dessa armadilha  A crise do casamento e suas repercussões  A necessidade de reconstruir o planejamento

Destino da Arrecadação do Governo Federal (inclusive superávit primário e exclusive transferências a estados e municípios) Em porcentagem Estabilização10,1%12,0%14,0%15,8%14,9%12,2%12,6%14,0%7,4%11,6%12,3% 2. Distribuição54,7%51,8%57,9%57,5%58,3%59,8%59,5%57,2%61,7%58,5%59,0% 3. Alocação26,6%26,9%22,4%20,4%20,3%21,4% 22,1%23,6%23,3%22,6% Cresc. Econom.5,8%7,1%3,9%3,3%3,8%4,2%4,3%4,1%4,9%4,7% Bens Públicos11,3%11,0%10,3%10,1%10,0%10,8%10,7%11,3%11,6%11,1%10,3% Bens Meritórios9,5%8,8%8,2%6,9%6,5% 6,4%6,8%7,1%7,4%7,6% 4. Outros8,6%9,2%5,7%6,3%6,5%6,6%6,5%6,6%7,3%6,6%6,1% TOTAL100% Fonte: SIGA Brasil. Elaboração: Luiz Henrique

Destino das transferências de recursos do orçamento federal a estados e municípios Em porcentagem Estabilização13,7%12,5%13,2%13,1%11,1%9,8%8,7%8,8%6,0%5,8% 2. Distribuição5,1%5,5%5,2%4,6%4,0%4,9%4,5%6,2%6,0%5,8%5,3% 3. Alocação71,8%72,5%79,3%78,2%79,3%80,3%83,3%82,3%84,3%84,9%86,5% Cresc. Econ.4,1%7,5%3,2%2,6%2,1%3,1%3,6%5,4% 4,7%4,1% Bens Públicos4,1%3,4%1,5%2,0%1,7% 2,1%2,7%2,6%3,6%1,8% Bens Meritórios63,6%61,6%74,7%73,5%75,5%75,6%77,6%74,2%76,2%76,6%80,5% 4. Outros9,4%9,5%2,3%4,1%5,5%4,9%3,5%2,6%3,8%3,5%2,5% TOTAL100% Fonte: SIGA Brasil. Elaboração: Luiz Henrique

 Casamento das agendas ganhou forte apoio popular e um forte padrinho. ◦ Tríplice aliança garantiu a governabilidade ◦ Críticas ao ajuste fiscal?  Mas pode por em risco a sustentação do modelo de crescimento com inclusão social ◦ Encolhe espaço investimentos, expulsa outros direitos do orçamento, compromete gestão pública, acumula rigidez, gera tensões políticas e concorre para conflitos federativos.  Inviabiliza visão estratégica. Estado fica de costas para o futuro.

 A sustentação do casamento custou caro ◦ Absorve quatro quintos das receitas da União ◦ Impôs um grande ônus aos contribuintes ◦ Ocupou quase todo o espaço orçamentário  Não deixou espaço para a ampliação dos investimentos públicos,onerou investimentos privados e erodiu a competitividade,  Exigiu medidas que destruíram o orçamento e comprometeram a qualidade dos serviços prestados  Ameaça de retorno da inflação demanda aumento dos juros e aborta o crescimento  E reforçou a partição do Estado

 Crescente rigidez dificulta manter a sustentação do casamento e reforça o controle da despesa ◦ Engaveta despesas e represa os gastos (estica o conceito de “restos a pagar”)  Crescimento de despesas represadas gera novos conflitos ◦ Afeta transferências a estados e municípios ◦ Aumenta a dificuldade para atender demandas da base aliada  Compromete especialmente os investimentos ◦ Investimentos do PAC competem com os de interesse da base parlamentar  Aumenta a miopia

 O apoio da base aliada não se resume à liberação de emendas, estendendo-se à execução de programas executados por estados e municípios  Aumenta represamento de despesas de Ministérios que administram programas cuja execução é descentralizada (cartão fidelidade)  Governo busca orientar a apresentação de emendas - regulação e emendas de iniciativa popular

 Fim do efeito cremalheira e reforço da armadilha - um novo dilema fiscal ◦ Casamento de conveniência entra em crise  Conflitos se formam entre as agendas macroeconômica e social e em cada uma delas ◦ dificuldade para atender à meta do superávit primário ◦ Investimentos do PAC competem com demandas dos parlamentares ◦ Saúde e educação competem com programas de transferência de renda  Crescimento da economia não contribui para escapar da armadilha ◦ Composição da despesa depende da composição da receita

 Investimentos e outros programas não protegidos (defesa) são cada vez mais afetados  Volume de recursos represados aumenta a dificuldade de administrar os conflitos  Despesas acumuladas na represa também acumulam forte rigidez  Aumenta a tensão nas relações com a base aliada ◦ Ameaça de votar leis que não são de interesse do governo e rejeição das que são.

 Crescem a temperatura dos conflitos e as medidas para administrá-los ◦ Aumenta a pressão e as dificuldades para administrar as agendas ◦ Recursos represados equivalem a duas vezes a despesa discricionária e também são cada vez mais rígidos  É preciso organizar a saída da armadilha  E promover a reconstrução do planejamento e empreender a reforma que foi esquecida ◦ Qual o caminho?

 O que deve ser observado  Os requisitos a serem preenchidos  As dificuldades que devem ser enfrentadas  As lições do passado e a desconstrução do planejamento  Estratégias e percursos.  Dificuldades, Limitações e Oportunidades

 A construção de uma visão estratégica ◦ Um projeto nacional de desenvolvimento ◦ A definição do papel do Estado nesse projeto ◦ A repartição de responsabilidades e a coesão federativa – unidade na diversidade  A participação da sociedade no processo de construção dessa visão estratégica ◦ Meios e condições a serem observados  As lições do passado. ◦ A liderança do processo de planejamento. ◦ A capacidade técnica e institucional

 Alargar o foco das preocupações nacionais. ◦ Projeto nacional não é plano de governo ◦ Novos desafios exigem visão de futuro  Instituir regras e procedimentos claros para a participação e a mediação de conflitos. ◦ Nível de envolvimento e papel do Legislativo  Rever as normas que regulam a atividade de planejamento ◦ Rever os dispositivos constitucionais  Não repetir os erros do passado

 Superar preconceitos e ideologias ◦ Planejamento não é sinônimo de estatização e nem de autoritarismo  Dar credibilidade ao planejamento ◦ Exeqüibilidade do plano requer compromisso com sua execução,flexibilidade no uso dos recursos e eficiência na gestão  Recompor o aparato institucional ◦ Regras adotadas na Constituição de 1988 reproduziram equívocos do passado

 Década de 30: redução da dependência externa  O pós-guerra: liberalismo e intervenção estatal  Década de 50: ampliação e fim de uma etapa do ciclo de industrialização  Principais características desse período: ◦ Predomínio da hegemonia do Executivo. ◦ Atenção à capacidade institucional. ◦ Adoção de regimes orçamentários próprios ◦ Continuidade do esforço de construção de capacidade técnica

 Antecedentes: estabilização econômica, crescimento e reformas institucionais ◦ O conjunto de reformas (monetária,tributária, administrativa, orçamentária)- financiamento e gestão  O plano decenal de desenvolvimento ◦ Consolidação de uma burocracia tecnicamente qualificada e comprometida com o planejamento.  O Sistema de planejamento e os PNDs. ◦ A institucionalização do planejamento: AC 43/69 – PNDS para 4 anos de mandato e OPI para 3 anos. I PND: e PGA ◦ Decreto 71353/72 cria SFP e define responsabilidades ◦ O II PND ( )- auge e liderança  A crise externa, a transição política e o inicio do processo de desmonte do planejamento

 Liderança e compromisso político  Construção da visão estratégica ◦ As intenções e a prática do PPA ◦ O congelamento das decisões estratégicas- futuro está amarado ao passado. ◦ Ampliação do horizonte temporal. ◦ Revisão dos dispositivos constitucionais  Recuperação da capacidade institucional e financeira ◦ Fragmentação e dificuldades de coordenação ◦ Recomposição do órgão central de planejamento e orçamento ◦ Sistema eficiente de coordenação, acompanhamento, controle e avaliação ◦ Fortalecer órgãos setoriais ◦ Reduzir incertezas e instabilidades na gestão orçamentária ◦ Atenuar antagonismos e promover a coordenação federativa

 Natureza Política ◦ Relacionamento dos Poderes Executivo e Legislativo. ◦ Conflitos e antagonismos federativos ◦ Mobilização setores com direitos garantidos  Natureza Econômica ◦ Macroeconomia e processo orçamentário.  Natureza comportamental ◦ Foco nos problemas e resultados requer rompimento com longa tradição  As dificuldades são maiores quando o grau de rigidez do orçamento é elevado e o espaço para negociação é curto.

 Experiências internacionais indicam algumas situações que podem deflagrar mudanças, a exemplo de: ◦ Crises fiscais ◦ Transição política ◦ Demandas do Legislativo por maior influência nas decisões estratégicas sobre uso dos recursos públicos. ◦ Pressões da sociedade por maior qualidade do gasto mobilização dos atores relevantes.  Quais desses fatores poderão provocar as mudanças necessárias no nosso caso?

◦ Formar a consciência do problema e definir os princípios a serem observados na elaboração de um projeto de reforma do sistema de planejamento e orçamento. ◦ Assumir que os problemas são graves e que precisam ser enfrentados ◦ Mobilizar o apoio necessário para corrigir o desequilíbrio e as distorções acumuladas. ◦ Traçar o caminho a ser percorrido nessa reforma e indicar os primeiros passos a serem dados. 