Audiência Pública Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo Audiência Pública Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo Tema: Coeficientes do FPM

Introdução Introdução Antes de discutirmos especificamente a sistemática de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios é importante contextualizarmos o FPM no cenário mais geral de nosso federalismo fiscal. Apresentaremos que o FPM têm perdido continuamente peso dentro do total de receitas tributária no País. No período de 2000 a 2012 a carga tributária brasileira passou de 30,9% do PIB para 37,3% do PIB. Depois de um longo período de perda de participação durante a década de 90, a divisão do bolo tributário permanece relativamente constante desde o início da última década. Os municípios, com grande ampliação da arrecadação própria, conseguiram aumentar um pouco participação na carga disponível, como veremos a seguir

Receita disponível em % do PIB

Participação na receita disponível

Pós-crise de 2008 Desde a crise financeira iniciada em 2008, a arrecadação relativa ao FPM sofreu uma desaceleração. Foi o desempenho de receitas mais concentradas, como arrecadação própria e o ICMS, que mantiveram a participação dos municípios no bolo tributário constante no pós-crise. O prejuízo tem ficado com os entes locais mais dependentes do FPM, criando dificuldades nestes entes de financiamento a áreas cruciais de atendimento a população, como saúde e educação. Essa dinâmica do pós-crise, que no conjunto não implicou em perda de participação dos municípios, piorou a concentração de recursos na esfera municipal. Por que reduziu relativamente uma transferência equalizadora (FPM) e aumentou receitas concentradas como ICMS e arrecadação própria. Veja evolução a seguir.

FPM vs Receitas próprias É clara a desaceleração do FPM e a aceleração da arrecadação própria a partir de 2008.

Peso do FPM na receita  Em municípios, o FPM representa mais de 50% da receita de origem tributária. Em municípios, o FPM representa mais de 50% da receita de origem tributária.  São cerca de 63% dos municípios com alta dependência deste recurso. São cerca de 63% dos municípios com alta dependência deste recurso.

Composição da Receita Municipal Composição da Receita Municipal Em 2012 o FPM teve um peso de 22,5% entre as principais receitas municipais, enquanto que em 2007 (pré-crise) o peso era de 26%.

FPM e a deteriora ç ão do Pacto Fiscal de 1988

Introdução A participação dos Fundos Constitucionais na receita arrecadada pelo Governo Central, estabelecida na Constituição de 1988, vêm sendo repetidamente reduzida, seja por mecanismo de desvinculação como o Fundo Social de Emergência e Fundo de Equalização Fiscal (segunda metade da década de 90), seja pela opção da União de ampliar arrecadação não compartilhada em detrimento dos impostos repartidos. No primeiro ano de aplicação plena da Constituição, 1989, apesar do FPM ser composto por apenas 20,5% do IPI e IR, ele respondia por 15% da denominada Receita Administrada pela Receita Federal. Em 2012, mesmo com ampliação para 23,5% do IPI e IR, o FPM correspondeu a apenas 10% da Receita Administrada.

Participação do bolo IR + IPI na receita da União O IPI e IR que em 1989 responderam por 72,7% da receita administrada, em 2012 não chegaram a 44%.

Participação na receita da União Caso o FPM mantivesse a mesma proporção da receita administrada de 1989, fecharia em 2012 com 100 bilhões distribuídos.

Participação na receita da União As perdas acumuladas de 1995 a 2012 em razão da redução na participação somam R$ 276 bilhões. Em valores de hoje, corrigidos pelo IPCA, as perdas somam incríveis R$ 412 bilhões.

Luta da CNM pela recomposição do Fundo A CNM está na luta para que os Municípios possam se recuperar da atual situação de falência financeira. Aumento de 2% do FPM. As propostas de emenda constitucional que estão tramitando no Congresso (PEC 39/2013 SF e PEC 341/2013 CD) alteram a participação do FPM dos atuais 23,5% para 25,5% da arrecadação nacional do IPI e do IR. Isso representaria, em 2014, um aporte de mais de R$ 7,4 bilhões aos cofres municipais, auxiliando, sobretudo, os pequenos e médios Municípios que têm no FPM uma de suas mais importantes fontes de receitas.

2 % FPM

FPM: Histórico na legislação e novas proposições no Congresso Nacional

FPM: Breve Histórico EC nº 18/ Constituí o FPM = 10% do IR + IPI. - 50% dos recursos vinculados a despesas de capital. Lei nº 5.172/1966 – CTN – Regulamenta a EC nº 18 - Estabelece critério populacional e coeficientes de participação entre 0,2 (até 2 mil habitantes) e 4,0 (acima de 100 mil habitantes). Ato Complementar nº 35/ Estabelece o FPM-capitais (10% do FPM total), sendo distribuição de acordo com coeficientes de participação calculados pela multiplicação de fatores representativos da população e do inverso da renda per capita. - Estabelece o FPM-interior (90% do FPM total) que mantém o critério populacional anterior.

EC nº 1/1969 – redução do fundo e restrição aos repasses. - FPM = 5% do IR + IPI. - E criação de condicionalidades para entrega. ECs nº 5/1975, nº 17/1980, nº 23/1983 e nº 27/ recomposição do Fundo - Recomposição gradativa da participação no IR + IPI de 5% da arrecadação de IR + IPI em 1975 até 17% em 1988 (até setembro) - Revogação de condições para entrega, exceto recolhimento de impostos federais e liquidação de dívidas para com a União DL nº 1.881/ Criação da Reserva do FPM (4% do FPM interior) e extinção dos coeficientes 0,2 e 0,4. FPM: Breve Histórico

Constituição de 1988 Aumento da participação no IR + IPI até chegar a 22,5% do IR e IPI. - vedação à retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos do FPM, salvo para pagamento de dívidas para com a União. LC nº 62/ Congelamento da participação do conjunto de Municípios de cada Estado no FPM Interior definida na Resolução TCU nº 242/1990. LC nº 91/ Ampliação da Reserva do FPM para Municípios com coeficiente maior ou igual a 3,8 (mais de habitantes). - Congelamento dos coeficiente de 1997 (Redutor Financeiro: regra de transição até 2002). FPM: Breve Histórico

- EC nº 29/ Condicionalidade da entrega ao cumprimento das aplicações mínimas em serviços de saúde. LC nº 106/ Prorrogação do Redutor Financeiro até EC nº 55/ Aumento de 1 % na participação do FPM na arrecadação de IR + IPI (23,5%). O aumento é entregue em dezembro de cada ano. FPM: Breve Histórico

Projeto Sen. Tião Viana e proposições conjuntas no Senado Federal

A principal alteração sugerida nos projetos em discussão no Senado Federal é a mudança na sistemática de cálculo dos coeficientes do FPM-Interior. Essa mudança é estabelecida no PLS 184/2010 de autoria do Senador Tião Viana, cuja sugestão de minuta é oriunda do IBGE. Atualmente as faixas populacionais estão fixadas de acordo com a tabela ao lado. Critérios atuais

- Ao criar uma atribuição contínua de coeficientes, o projeto visa evitar saltos de faixas populacionais que provocam, de um ano para outro, grandes alterações de participação no Fundo. - Além de, conforme justificativa apresentada no Projeto, diminuir o potencial de judicialização na definição dos coeficientes. - Também cria uma nova faixa de municípios de até habitantes. Projeto Sen. Tião Viana (PLS 184/2010)

Em 2014, 263 municípios ficaram com população total com menos de 500 pessoas de distância da faixa superior. Seriam estes os entes com maior potencial de judicializar a definição de suas populações. Veja tabela ao lado. Projeto Sen. Tião Viana (PLS 184/2010)

Um primeiro ponto a ser levantado sobre a proposta é em relação ao argumento de suposto desincentivo a judicialização: Entre 2008 e 2010 houve uma média anual de 26 decisões judiciais concedendo alterações de populações ou de coeficientes de FPM aos Municípios. Para o período anterior a 2008, essa média é ainda maior porque vigorava o denominado redutor financeiro, estabelecido pela Lei Complementar nº 91/1997, que ensejou um grande volume de discussões judiciais. Apenas em 2007 foram 174 decisões relacionadas à distribuição do FPM. É preciso considerar que com a atribuição contínua de coeficientes, todos os municípios passariam a ter interesse numa maior população, independentemente de estarem próximos a uma faixa superior. Mesmo que o ganho seja marginal, vale lembrar que não são raras as decisão judiciais que provocam grandes alterações de população atribuída a certos municípios, de forma que nestes casos o benefício não seria tão marginal. (QUESTÃO DAS ESTIMATIVAS) Projeto Sen. Tião Viana (PLS 184/2010) Judicialização dos coeficientes

Para verificar quais os reais efeitos das mudanças proposta nos coeficientes, a CNM realizou uma simulação considerando os parâmetros do ano de Utilizou-se a projeção da LOA para o ano de 2014 (R$ 70,2 bi – líquido de FUNDEB) para distribuir os valores de acordo com o critérios atuais e os critérios propostos. Os dados indicam que ao contrário do argumentado na justificativa do Projeto e no Relatório do Sen. José Pimentel, a mudança provoca grandes variações de participação para boa parte dos municípios, como veremos a seguir. Boa parte destas variações se devem a criação no projeto de uma nova faixa diferenciando os municípios de até hab, daqueles entre hab e hab. Sendo os da primeira faixa criada altamente prejudicados pela mudança. Em geral, municípios que se encontram próximos ao limite superior de sua faixa são beneficiados, enquanto aqueles próximos ao limite inferior ficam prejudicados. Claro que o resultado final sempre dependerá da posição dos demais municípios do Estado. Proj. Sen. Tião Viana (PLS 184/2010) Simulação do impacto para os municípios

Total perdido por Municípios por UF

Apesar de apresentar aumento de coeficiente, o maior perdedor reduz sua receita em 10%. Os mais beneficiados chegam a aumentar a receita em 27,4%. 15 municípios que mais perdem com PLS 184/2010

Apesar do projeto prever uma regra de transição de 10 anos, a comparação direta dos dados serve como um indicativo da direção da mudança proposta. Existe o argumento na justificativa do Projeto e no Relatório do Sen. José Pimentel de que a criação de uma nova faixa de até hab, se justificaria para dar ao FPM maior equidade na distribuição do recurso. Porém esse argumento esquece que o principal papel do FPM é justamente de compensar as desigualdades encontradas nas capacidades de arrecadação própria, bem como as desigualdade com que são distribuídas outras transferências como ICMS, Royalties e demais. Esse papel de equalização apenas será cumprido caso o FPM também seja distribuído de forma desigual e compensatória. Essa foi justamente a intenção da da alteração efetuada pelo DL nº 1.881/1981 que extinguiu os coeficientes 0,2 e 0,4, para atribuir a mesma participação para municípios até hab. Haja vista que estes entes são justamente os mais carentes em termos de arrecadação própria e demais transferências. Proj. Sen. Tião Viana (PLS 184/2010) Simulação do impacto para os municípios

O FPM não pode ser analisado de forma isolada dos demais componentes de nosso federalismo fiscal. Por estas razões a CNM considera que ao invés de conferir maior equidade ao FPM, a reintrodução de uma faixa inicial de fato representaria uma maior desigualdade na distribuição final de receitas entre os Municípios brasileiros. Outro ponto relevante a ser considerado é que existe um custo inicial FIXO inerente a qualquer estrutura de administração local, independente do quantitativo populacional, que precisa ser garantido. Este papel é desempenhando pelo FPM, cujo recurso representa quase a totalidade da receita de municípios pequenos. Como o resultado final das alterações proposta é de piora do grupo de municípios de maior dependência dos recursos do FPM, a CNM se posiciona contrária ao Projeto nº 184/2010. Proj. Sen. Tião Viana (PLS 184/2010) Simulação do impacto para os municípios

Demais mudanças propostas Quanto ao PLS 712/2011, que distribuí 5% do FPM pelo critério de área territorial dos Municípios, seria necessário um estudo mais aprofundado para um melhor posicionamento da CNM. A instituição é sensível a deficiência de financiamento hoje existente nos verdadeiros “municípios-países” que existem dentro do Brasil hoje. Como é o caso de Altamira/PA que tem território muito maior que Portugal, por exemplo. Quanto ao PLS 320/2010, além dos prazos propostos estarem superados, a inclusão de um novo redutor tem potencial de provocar uma nova avalanche de decisões judiciais como ocorreu no passado, distorcendo qualquer racionalidade que se queria implementar.

Considerações finais Por fim, a adequação de prazos quanto ao rito de definição dos coeficientes são vistas com simpatia pela CNM. Não é possível manter um prazo de apenas 15 dias de contestação administrativa por parte dod municípios, principalmente num cenário de péssimas estimativas. Também é interessante a Emenda do Sen. Francisco Dornelles no tocante a introdução de defasagem de 2 anos na população utilizada para o coeficiente. O projeto como está definido abre uma verdadeira guerra entre os municípios. (Premissas) – extinção das estimativas e gradação das perdas.

Obrigado Paulo Ziulkosky Presidente da CNM Obrigado Paulo Ziulkosky Presidente da CNM CNM – ( )