DIREITO ADMINISTRATIVO

SERVIÇO PÚBLICO

CONCEITO Há sempre três aspectos: o material (atividades de interesse coletivo); o subjetivo (presença do Estado); e o formal (submissão ao regime jurídico-administrativo). Definição de Celso Melo: "Serviço Público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito público". A noção de serviço público estava no passado mais ligada a uma dada atividade material.

CONCEITO Com o advento do Estado Social e a proliferação das atividades do Estado, o conceito de serviço público foi de tal forma ampliado, que perdeu sua serventia, uma vez que deixou de estar associado a um conjunto específico de princípios e regras - o direito administrativo. Daí a razão de aqui se definir Serviço Público de forma restrita, associado a um substrato material - prestação de utilidade ou comodidade fruível diretamente pelos administrados - e por um traço formal - submissão a um específico regime de direito público.

SUBSTRATO MATERIAL O substrato material da noção de serviço público está ligado à prestação de utilidades ou comodidades que, em dado momento histórico, pela importância ou imprescindibilidade, foram cometidas ao Estado. A prestação de serviço público é feita aos administrados em geral. Excluindo-se serviços de saúde e educação, que por força constitucional podem ser prestados também por particulares (arts. 199 e 209), os serviços públicos estão sob a responsabilidade exclusiva do Estado. O Estado pode prestar serviço público diretamente ou por intermédio de alguém qualificado para tanto (permissionário ou concessionário). A exploração de atividade econômica pelo Estado é excepcional, somente se justificando por imperativo da segurança nacional ou por relevante interesse coletivo (art. 173, CF).

ELEMENTO FORMAL O elemento formal é o regime jurídico-administrativo, que contempla traços que o diferenciam do regime de direito privado: obediência estrita ao princípio da legalidade, a presunção de veracidade e legalidade dos atos praticados, a possibilidade de instabilização do vínculo contratual firmado com o concessionário (intervenção, encampação, declaração de caducidade etc.), a impossibilidade de o concessionário opor a exceção de contrato não cumprido etc. Necessidade dos elementos material e formal para caracterizar o serviço público. Onde houver prestação de utilidade ou comodidade, haverá serviço governamental. Mas serviço público só haverá se o regime de sua prestação for o regime de direito público.

PRINCÍPIOS DO SERVIÇO PÚBLICO

Meirelles e Zanella enumeram cinco: Permanência (Continuidade), Generalidade (Universalidade), Eficiência (Adaptabilidade), Modicidade e Cortesia. Mello exclui dessa lista o princípio da Cortesia e adiciona aos outros o do Dever Inescusável, da Supremacia do Interesse Público, da Impessoalidade, da Transparência, da Motivação e o do Controle.

TITULARIDADE DO SERVIÇO E TITULARIDADE DA PRESTAÇÃO

TITULARIDADE DO SERVIÇO Ao Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) cabe a senhoria sobre os serviços públicos. Entretanto, não significa que deva obrigatoriamente prestá-los por si ou por criatura sua quando detenha a titularidade exclusiva do serviço. Aliás, na maioria dos serviços públicos ele estará apenas obrigado a discipliná-los e a promover-lhes a prestação.

TITULARIDADE DA PRESTAÇÃO Pode ser conferida ao Estado, quando este presta por si mesmo o serviço público. Poderá este, entretanto, conferir autorização, permissão ou concessão para que terceiros venham efetivar a prestação dos serviços públicos, segundo os termos e condições fixados pelo Titular do Serviço Público, ou seja, o próprio Estado.

SERVIÇOS PÚBLICOS E OUTRAS ATIVIDADES ESTATAIS

SERVIÇO PÚBLICO x OBRA PÚBLICA Obra pública é a construção, reparação, edificação ou ampliação de um bem imóvel pertencente ou incorporado ao domínio público. Diferenças entre Serviço Público e Obra Pública: a) A obra é um produto estático, o serviço é algo dinâmico; b) A obra é o produto cristalizado de uma atividade humana; o serviço é a própria operação ensejadora do desfrute; c) A fruição da obra é direta, salvo quando consistir no suporte material para a prestação de um serviço (hidrelétrica) ou rodovia (art. 1º, IV, da Lei nº 9.074/95); a fruição do serviço é a fruição da própria prestação.

SERVIÇO PÚBLICO E PODER DE POLÍCIA Poder de Polícia é a atividade estatal que, por meio de lei, condiciona, limita o exercício da liberdade e da propriedade dos administrados, a fim de compatibilizá-los com o bem-estar social. O poder de polícia é expresso mediante atos preventivos, fiscalizadores e repressivos. Ex.: outorga de licenças e autorizações (atividade preventiva); inspeções e vigilância (atividade fiscalizadora); atividades materiais dotadas de auto-executoriedade, como dissolução de passeatas, apreensão de mercadorias (atividade repressiva). O serviço público busca ofertar ao administrado uma utilidade, ampliando o seu desfrute de comodidades, enquanto o poder de polícia restringe, limita, condiciona as possibilidades de sua atuação livre.

SERVIÇO PÚBLICO E EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE ECONÔMICA Exploração de atividade econômica pelo Estado é o desenvolvimento de atividades comerciais e industriais, na forma do art. 173 da CF, em regime de direito privado. Sua caracterização nasce fundamentalmente de critério residual: é toda atividade de produção de utilidades que não seja caracterizada como prestação de serviço público. Esta última nasce da vontade do legislador, limitado a uma restrição de cunho ontológico ligada ao substrato material da noção de serviço público.  

SERVIÇOS PÚBLICOS POR DETERMINAÇÃO CONSTITUCIONAL

O art. 21, incisos X, XI e XII definem alguns serviços públicos de competência da União: Diretamente: Serviço Postal e Correio Aéreo; Diretamente, ou mediante Autorização, Concessão ou Permissão: os serviços de telecomunicações, radiodifusão, transporte rodoviário interestadual e internacional, transporte ferroviário e aquaviário nacionais, os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, portos, a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária e os portos marítimos, fluviais e lacustres. A Lei nº 9.074/95 (art. 1º) define, ainda, outros serviços e obras públicas, de competência da União, que se sujeitam ao regime de concessão ou permissão.