Tributação e Meio Ambiente – aula 1 Cátedra Escolhas: Economia e Meio Ambiente Bernard Appy Março/abril de 2017

Estrutura do curso

Estrutura do curso Proposta A proposta é que o curso seja composto por quatro blocos Introdução (arcabouço analítico) Breve descrição do sistema tributário brasileiro Utilização de instrumentos tributários com fins ambientais em outros países Estudos de caso no Brasil ITR Recuperação florestal Resíduos sólidos Tributação do carbono Outros (se possível)

Introdução: Arcabouço analítico

Introdução Falhas de mercado Para os economistas, usualmente a livre atuação do mercado leva a uma organização eficiente da atividade econômica Conceito de eficiência de Pareto Isto não ocorre em situações em que há falhas de mercado, que justificam a intervenção governamental Bens públicos Externalidades Falhas de competição Mercados incompletos Falhas de informação Desequilíbrios macroeconômicos (desemprego/inflação)

Introdução Bens públicos Bens públicos “puros” apresentam duas características Não há qualquer custo para que um indivíduo adicional seja beneficiado pelo bem público É difícil, ou impossível, impedir que indivíduos se beneficiem de um bem público (free rider) Um exemplo típico de um bem público “puro” é a defesa nacional A livre operação das forças de mercado geralmente levará à inexistência de oferta ou a uma oferta insuficiente de bens públicos

Introdução Externalidades Externalidades ocorrem quando a ação de algum agente (indivíduo ou empresa) afeta outros agentes Externalidades negativas – ação impõe um custo para outros agentes (exemplo: poluição) Externalidades positivas – ação resulta em benefício para os outros agentes (exemplo: jardim bonito) Externalidades negativas ocorrem quando o custo social de uma determinada ação é superior ao custo privado Neste caso, as forças de mercado não levam a economia a um equilíbrio eficiente, pois o volume de produção é definido apenas pelo custo privado e não pelo custo social

Externalidades Exemplo

Externalidades Alternativas de solução Há várias alternativas de solução para externalidades Uma primeira opção é buscar resolver os problemas através de mecanismos privados Internalização das externalidades (formação de unidades econômicas que englobam todos os afetados) Definição clara de direitos de propriedade (Teorema de Coase) – exige baixo custo de transação (incl. via judicial) Impacto distributivo depende de como direitos de propriedade são definidos Na prática soluções privadas para externalidades costumam ser bastante limitadas, especialmente para questões ambientais (alguns ativos ambientais, como “ar puro” podem ser considerados bens públicos)

Externalidades Alternativas de solução As soluções promovidas pelo setor público, também podem ser de várias formas Baseadas em mercado Multas e tributos Subsídios (inclusive desoneração tributária e crédito) Direitos negociáveis (marketable permits) Podem ser leiloados ou distribuídos Regulação (comando e controle) Baseada em resultado Por método Em alguns casos, é possível usar uma combinação de métodos (ex. cap & trade)

Tributação e externalidades Exemplo de tributação sobre poluição

Tributação e externalidades Exemplo de tributação sobre poluição

Tributação e externalidades Impactos adicionais Na prática, o benefício social de uma tributação que corresponda à diferença entre o custo social e o custo privado pode ser maior que a mera correção dos efeitos da externalidade Tributação de externalidades negativas permite reduzir outros tributos distorcivos, resultando em um benefício social adicional Pelo mesmo motivo, a utilização de subsídios (inclusive desonerações tributárias) para compensar externalidades negativas pode ter um custo social maior que o efeito da compensação da externalidade Problema pode ser agravado se o subsídio estimular o aumento da produção

Escolha de instrumentos Importância das escolha do instrumento A escolha do instrumento a ser utilizado para corrigir uma externalidade e sua forma de implementação são extremamente importantes “Even though the presence of market failures implies that there may be scope for government activity, it does not imply that a particular government program aimed at correcting the market failure is necessarily desirable. To evaluate government programs, one must take into account not only their objectives, but also how they are implemented.” (Stiglitz e Rosengard, p. 99)

Escolha de instrumentos Questões a serem consideradas Eficiência econômica Em geral, mecanismos de mercado são mais eficientes que regulação e regulação por resultado é mais eficiente que regulação por método (mas há exceções...) Menor custo privado Incentivos ao desenvolvimento de tecnologia Impacto distributivo Dependendo do instrumento, a correção de externalidades pode ter impactos distributivos muito diferenciados Efeitos colaterais Exemplo: tributação do carbono e competitividade e tributação do carbono e hidrelétricas

Escolha de instrumentos Questões a serem consideradas Dificuldades de quantificação No geral, é bastante difícil quantificar o custo social de externalidades negativas (necessário para boa calibragem de tributo) Problema é ainda maior quando o efeito negativo se dá em prazo muito longo (p. ex. emissão de GEE) Em muitos casos, fator cultural é dominante Timing do impacto Em muitos casos, o objetivo da política pública é mudar o padrão de investimento, com efeito no longo prazo Nestas situações, medidas com implementação gradual (como impostos crescentes no tempo) podem ter o mesmo resultado, com menor custo privado

Escolha de instrumentos Questões a serem consideradas Custo de compliance Algumas opções podem ser muito interessantes do ponto de vista da eficiência (e mesmo distributivos), mas terem um custo de implementação e fiscalização excessivamente elevado (ex. cap & trade para emissões de automóveis) O custo de compliance costuma ser um dos principais argumentos a favor da regulação por método Pressões políticas Em questões ambientais normalmente perdedores são localizados e ganhadores difusos Risco de que argumentos de correção de externalidades sejam usados para beneficiar grupos de pressão

Escolha de instrumentos Questões a serem consideradas Direitos de propriedade A definição de direitos de propriedade faz toda diferença no que diz respeito ao instrumento a ser adotado Ex. direito a poluir ou direito à exploração das terras Mudanças em direitos de propriedade afetam o valor econômico dos negócios Incertezas Na ausência de incertezas, um regime de cap & trade é equivalente à tributação da emissão de carbono Com incerteza, a adoção de um modelo de cap & trade resulta em quantidade certa e preço incerto e um modelo de tributação resulta em preço certo e quantidade incerta

Escolha de instrumentos Questões a serem consideradas Mistura de objetivos É muito comum que medidas com objetivos ambientais venham acompanhadas de medidas com outros objetivos Muitas vezes a separação dos objetivos pode resultar em políticas mais eficientes Ex. resíduos sólidos e catadores De modo geral, é necessário ser muito pragmático na escolha do instrumento e avaliar, da melhor maneira possível, os custos e benefícios de diferentes alternativas Em particular no que diz respeito à tributação, tributos com características extrafiscais são claramente preferíveis a tributos com finalidade arrecadatória

Tributação e Meio Ambiente – aula 1 Cátedra Escolhas: Economia e Meio Ambiente Bernard Appy Março/abril de 2017