A ESTRUTURA TRIBUTÁRIA DAS CIDADES E DOS MUNICÍPIOS Reflexões sobre um desenho mais equitativo e diverso

Introdução O papel dos municípios na prestação de serviços públicos ganhou relevância com o processo de descentralização fiscal dos anos 90. O desafio do federalismo fiscal é como dotar os municípios de capacidade de financiamento adequada, o que pode ser feito de duas maneiras: delegando competências tributárias ou promovendo transferências intergovernamentais. A questão é: qual a proporção ideal de tributos próprios e transferências? Quais tipos de tributos devem ser delegados aos municípios?

Introdução Nossa apresentação pretende discutir essa questão a partir de uma perspectiva teórica, em primeiro lugar, e depois a partir da experiência brasileira, tirando algumas conclusões sobre como proceder.

Tributação e federalismo A divisão de competências tributárias em uma federação deve ser aquela que proporcione mais eficiência, ou seja, aquela que proporcione o máximo de arrecadação. O que afeta a eficiência? De um lado, a competição tributária entre governos subnacionais (guerra fiscal) e de outro a preguiça fiscal decorrente de uma excessiva dependência de transferências.

Tributação e federalismo O ideal, portanto, é garantir aos municípios bases tributárias que possam ser exploradas com o menor grau possível de competição e que sejam suficientemente amplas para garantir maior autonomia arrecadatória. Em tese, impostos sobre renda e consumo devem ser de competência da esfera central de governo, enquanto impostos sobre propriedade devem ser das esferas subnacionais. Isso porque impostos sobre renda e consumo descentralizados geram muita guerra fiscal. Ex: ICMS e ISS no Brasil.

Tributação e federalismo A vocação natural dos municípios é, portanto, os tributos sobre propriedade e patrimônio, cuja fiscalização é mais eficiente quando nas mãos de autoridades locais. O problema desse modelo é que, nos países em desenvolvimento, a tributação da propriedade e do patrimônio é muito benevolente e mal explorada. Ou seja, cobra-se pouco e mal dos detentores de propriedade. Ex: ITR no Brasil.

Tributação e federalismo A base tributária estreita dos municípios exige que o sistema de financiamento dos serviços públicos seja complementado por transferências intergovernamentais. A questão é como estruturar um sistema de transferências que gere um mínimo de equidade entre os entes da federação, por exemplo, entre todos os municípios. Em geral, federações carecem de um sistema adequado de redistribuição de receitas que proporcione aos entes semelhante capacidade de financiar suas necessidades.

Tributação e federalismo Modelos de equalização fiscal a la Austrália ainda são raros, mas são uma referência importante para reformas dos regimes fiscais. A equalização tem por objetivo cobrir com transferências o hiato entre o potencial de arrecadação própria e a necessidade de gasto. Municípios com potencial de arrecadação superior à sua necessidade de gasto devem contribuir para o fundo de equalização, financiado principalmente com recursos do governo central. Utiliza-se uma medida de potencial de arrecadação para desestimular a preguiça fiscal, ou seja, a tendência a tributar menos os cidadãos de uma municipalidade para fazer jus a uma maior quantidade de transferências.

O caso brasileiro Os municípios brasileiros registraram expressivo crescimento das receitas próprias em10 anos, entre 2002 e 2012: 295,9% (ante inflação de 84%).

O caso brasileiro O destaque na expansão das receitas próprias foi o Imposto sobre Serviços, que cresceu 394,1%. A receita do Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana foi a que menos cresceu (182,1%), revelando a precariedade no sistema de cobrança desse tributo sobre patrimônio. A receita do Imposto sobre Transações de Bens Imóveis também também cresceu significativamente (387,1%), refletindo o boom imobiliário no Brasil.

O caso brasileiro As receitas próprias municipais estão fortemente concentradas nas áreas urbanas. Ou seja, os municípios rurais apresentam baixa capacidade de arrecadação e dependência de transferências da União. Entre 2002 e 2012, as transferências de recursos da União e dos Estados para os municípios cresceram 263,7%. A questão é: essas transferências proporcionam uma equalização de receitas entre os municípios?

O caso brasileiro

O caso brasileiro Cerca de 65% das transferências são classificadas como redistributivas, ou seja, tem por objetivo distribuir os recursos de acordo com o tamanho da população, o número de alunos ou de atendimentos pelo SUS. Mas uma parte expressiva das transferências ainda permanece sendo concentrada por poucos municípios, como é o caso da cota-parte do ICMS e das compensações pela exploração de recursos naturais (royalties).

O caso brasileiro O desafio é criar um sistema de transferências explicitamente vinculado ao princípio da equalização fiscal, de modo a reduzir as discrepâncias nas capacidades de financiamento dos serviços públicos entre os municípios.

O Bolo Tributário Como vimos anteriormente os Municípios tem uma fatia muito aquém de suas competências e responsabilidades no Brasil. Mesmo com o aumento da Carga Tributária Bruta (CTB) nos últimos anos a participação entres as três esferas de poder permanece constante.

O Bolo Tributário

A Receita Disponível

Desafio aos Municípios Visto que o atual sistema de distribuição de receitas entre as esferas de governo são estáveis ano a ano, cabe aos gestores municipais buscarem receitas de sua competência para fazer frente as suas despesas crescentes. O ISS, o IPTU, o ITBI, as Taxas e Contribuições são impostos que tem sua base na área urbana da cidade.

Desafio aos Municípios Mesmo assim é necessário que os gestores municipais voltem sua atenção para a arrecadação destes impostos que podem dar uma maior sustentabilidade financeira a sua gestão. O ISS a partir da Lei Complementar 116/2003, abriu uma imensa possibilidade de tributar grandes cadeias de serviços, tem-se que adequar os códigos tributários municipais e fiscalizar e cobrar este imposto.

Desafio aos Municípios Tramita no Congresso Nacional dois projetos de grande relevância para os Municípios referente ao ISS, o primeiro torna crime de improbidade uma alíquota menor que 2%, acabando com a Guerra Fiscal entre os Municípios, e o segundo propondo uma redistribuição grande em três pontos: Cartões de Crédito e Débito Operações de Leasing Construção Civil

Conclusão É imprescindível que ocorra uma discussão na sociedade brasileira sobre a regulamentação de nossa Federação. Enquanto ninguém souber muito bem, quem é responsável pelo que, as atribuições e responsabilidades serão sempre.

OBRIGADO! Wanderson Silva Rocha Assunção Wanderson.rocha@cnm.org.br (61)2101-6041 (61)9111-5527 Confederação Nacional de Municípios – CNM Federação Goiana de Municípios – FGM www.fgm-go.org.br Amanda de Oliveira receita@fgm-go.org.br (62) 3999-7460