Finanças Federativas e Desenvolvimento Regional Seminário “Políticas Tributárias e Desenvolvimento Regional: o desafio da Reforma” Belém do Pará 19/20 abril 2007 Sergio Prado Instituto de Economia – UNICAMP

OBJETIVOS 1. Reflexão sobre as relações que existem entre transferências constitucionais e desenvolvimento regional 2. Propõe-se conceituar: políticas estruturais versus políticas seletivas

O problema regional nas federações: distribuição desigual distribuição da atividade desigual da econômica capacidade fiscal Isto dificulta: Prestação serviços para os cidadãos Ações governamentais para o desenvolvimento Isto exige: participação da federação – aporte de recursos

O problema regional nas federações: A necessidade de apoio financeiro: Preservar nível mínimo de serviços Alavancar o desenvolvimento econômico Ambas as necessidades tem a ver com desenvolvimento: Políticas estruturais x Políticas seletivas

Políticas estruturais: Infraestrutura econômica e social Educação Saúde treinamento MDO R &D Relacionamento com setor privado Características: Essencialmente orçamentárias Benefícios apropriados coletivamente Efeitos no médio/longo prazo

Políticas seletivas: benefícios tributários, orçamentários e financeiros direcionados a setores e empresas individuais Características: Predominantemente tributárias benefícios apropriados privadamente Efeitos no curto prazo

Financiamento das políticas: Estruturais: Gastos orçamentários, investimento Fundos federais Sistema financeiro público Seletivas Incentivos tributários federais Incentivos tributários estaduais Fundos desenvolvimento federais

As políticas seletivas no Brasil Papel do governo federal O papel dos governos estaduais – guerra fiscal

POLÍTICAS SELETIVAS FEDERAIS 1950-70 POLÍTICAS REGIONAIS DE DESEVTO Instituições autárquicas – SUDENE, SUDAM Incentivos IR 1970-80 POLÍTICAS NACIONAIS DE DESEVTO Programas setoriais de incentivos 1988 – Fundos de desenvolvimento regional IPI e IR

POLÍTICAS SELETIVAS FEDERAIS Anos noventa – abandono políticas ativas Decadência e crise das instituições regionais Privatização: Emp. Estatais deixam de ser agentes de desenvolvimento Estabilização/reversão processo de desconcentração industrial Consequência: “ESPAÇOS VAZIOS”, estados são empurrados a tomar iniciativa, aumenta disposição para competir.

RESULTADO PRINCIPAL, ANOS NOVENTA ATÉ HOJE: SUBSTITUIÇÃO DE POLÍTICAS NACIONAIS DE DESVTO POR POLÍTICAS AUTÔNOMAS ESTADUAIS DE DESVTO ..................todas seletivas!

POLÍTICAS SELETIVAS ESTADUAIS Sempre existiram Políticas estaduais Seletivas Instrumento básico sempre foi o ICMS Todas as técnicas atuais vem dos anos setenta Primeiro “ONDA” – final 60’s Reação federal leva a criação do CONFAZ Anos 70 e 80 – latência, baixa atividade dos programas Anos 90 – retomada, auge e manutenção

Políticas seletivas estaduais -avaliação Instrumento básico: ICMS recolhido na origem Redundância e tipo de programas Competição fiscal nas políticas autônomas 1) o calculo empresarial 2) o jogo dos incentivos a maximização do custo fiscal

A perspectiva dos estados I Na ausência de políticas nacionais, a locação do investimento tenderá a reproduzir a concentração existente, refletindo as vantagens locacionais existentes. A postura racional dos estados conduz necessariamente à participação no processo competitivo.

A perspectiva dos estados II Se existissem boas políticas federais de desenvolvimento, deveriam os estados abrir mãos da competição? Políticas federais dependem correlação de forças na federação Estados vão buscar estratégias próprias, mesmo na presença de “boas” políticas federais.

Políticas estruturais – prós e cons Não tem caráter competitivo perverso Gera resultados sociais e econômicos mais amplos Não gera conflitos com agentes locais (síndrome do estado desenvolvido) Cons Resultados de longo prazo, impacto político baixo Ovo x galinha: resultados são maiores quanto mais desenvolvida a economia Perda irreversível de “janelas de oportunidade”

Conclusões: Políticas estruturais são fundamentais e imprescindíveis, mas a lógica política e econômica de curto prazo indica a combinação com políticas seletivas de curto prazo. O risco da panacéia: abandono das políticas estruturais em nome de uma “rota suave” através das políticas seletivas de curto prazo.

As políticas estruturais Papel do Governo Federal Planejamento da Política Regional Financiamento infraestrutura regional Apoio políticas estaduais Algumas evidências: o investimento público

Investimento público em infraestrutura 1995-2003

Outro aspecto da atrofia federal: processos de privatização Anos 50 a 70: empresas estatais atuaram como agentes de desenvolvimento regional.

Políticas estruturais estaduais Fragilidade orçamentária estados menos desenvolvidos é barreira fundamental Condição necessária (mas não suficiente); Aporte sistemático de recursos federais Dois caminhos básicos: Fortalecer capacidade autônoma de gasto – transferências livres programas nacionais de gasto – transferências condicionadas

Políticas estruturais estaduais Políticas estruturais dependem de capacidade orçamentária, portanto, dependem de transferências. Vamos examinar, portanto: Que tipo de transferências existem, e que papel cumprem Como evoluiu o montante de recursos totais transferidos pelo Governo Federal Como o sistema de transferências funciona no Brasil

TRANSFERÊNCIAS- CONCEITOS GERAIS Transferências sempre foram importantes devido à centralização dos recursos fiscais por razões históricas e técnico-tributárias . Com a ênfase na descentralização nas décadas recentes, aumentou a dimensão das transferências. Até agora, esforços para descentralizar a competência tributária tiveram poucos resultados. Sistemas tributários centralizados são mais eficientes.

OS TIPOS BÁSICOS DE TRANSFERÊNCIAS: LIVRES AUTONOMIA x CONDICIONADAS ORÇAMENTÁRIA DEVOLUTIVAS APROPRIAÇÃO REDISTRIBUTIVAS ECONÔMICA LEGALMENTE DEFINIDAS GARANTIA VOLUNTÁRIAS RECURSOS

Quanto às funções que elas exercem: DEVOLUTIVAS governo superior só arrecada recurso entregue à jurisdição onde foi arrecadado, em geral legalmente definidas e livres. REDISTRIBUTIVAS – redução de disparidades regionais recurso transferido de forma redistributiva, em geral legalmente definidas livres. FINANCIAMENTO PROGRAMAS NACIONAIS Condicionadas ou vinculadas, definição legal ou decisão orçamentária. VOLUNTÁRIAS decisão orçamentária GC, sem base legal.

Resumo: esquema genérico das transferências intergovernamentais orçamento Definidas legalmente GF !-------------------------------------------! !--------! TRF. = DEV + RED + COND . + VOL !-------------------------! !--------------------------! Receita Livre Rec. Condicionada

PRINCIPAIS FLUXOS NO BRASIL: DEV - COTA PARTE ICMS ; ITR; IPVA ; IOF RED - FUNDOS DE PARTICIPAÇÃO-FPE E FPM COND - FUNDEF, SUS, SAL EDUCAÇÃO VOL – “CONVÊNIOS “ MAIS UM TIPO PECULIAR AO PAÍS: COMPENSATÓRIAS - IPI Export., Lei Kandir

PRINCIPAIS FLUXOS NO BRASIL:

A distribuição vertical no Brasil Questão fundamental; distribuição vertical de recursos. Como tem ela evoluído no Brasil? Conceitos: Receita arrecadada Receita disponível

Políticas estruturais estaduais Como as transferências podem apoiar as políticas estaduais: Fortalecer capacidade autônoma de gasto – transferências livres programas nacionais de gasto – transferências condicionadas Em todas as federações, as duas principais formas de transferências são estas

Programas Nacionais (condicionadas) Prós e Cons Programas Nacionais (condicionadas) (+) Uniformidade serviços garantia p/ cidadão (+)Facilita planejamento e gestão (-) Reduz autonomia Transferências livres (+) autonomia máxima-escolhas locais (+) adaptação preferências locais (-) proteção cidadão depende política local (-) difícil harmonização no território nacional

Programas nacionais no Brasil O que existe: SUS FUNDEF/FUNDEB SALÁRIO EDUCAÇÃO O que não existe: Financiamento para infraestrutura. Existia até 1988: impostos únicos, compartilhados entre GF e governos estaduais. Existiram também fundos para desenvolvimento urbano.

As transferências livres Em todas as federações, elas são basicamente redistributivas. Objetivo: elevar a capacidade de gasto per capita dos estados/municipios mais pobres Envolve sempre: Regra quanto aos recursos necessários Critério de distribuição dos recursos

As transferências redistributivas Quanto aos recursos: Conta fechada – recursos dados Conta aberta – recursos dependem da aplicação do critério Quanto aos critérios: Tradicionais – parâmetros macroeconômicos Modernos – sistemas de equalização

Os critérios de redistribuição Tradicionais: Inverso da renda per capita Diversos indicadores de pobreza e atraso Tamanho do município Equalização Calcula-se a receita per capita total de cada governo, considerando suas diversas fontes, e define-se as transferências para reduzir disparidades.

Brasil: um rápido diagnóstico Reforma 1967 criou dois sistemas redistributivos: FPE e FPM, ambos do tipo “conta fechada”, dotações percentuais do IR e IPI. FPE – critério distribuição populacional ponderado pelo inverso PIB per capita e território. Era bastante redistributivo, voltado p/ NO e NE Anos oitenta – criada reserva Norte Nordeste Era um típico modelo tradicional, apoiado em parâmetros macroeconômicos e ignorando totalmente as outras receitas.

Brasil: um rápido diagnóstico FPM – critério de distribuição exclusivamente populacional, beneficiando pequenos municípios e penalizando grandes. Era muito pouco redistributivo Evolução: criação reservas capitais e grandes municípios. Não chegava a ser um sistema efetivamente redistributivo, pois não incorporava critérios de atraso econômico ou pobreza: tratamento igual para municípios de mesmo tamanho

Brasil: um rápido diagnóstico

Brasil: um rápido diagnóstico A degradação do sistema: LC 62/1989 Até 1988, sistema era precário mas pelo menos existia um sistema. Constituição 1988 – Disp. Transitórias – exige a revisão dos critérios Governos fracassam nesta revisão: solução adotada, congelamento dos percentuais e dos coeficientes de distribuição em geral, decretado na LC 1989.

O sistema brasileiro pós 1989 Brasil: um rápido diagnóstico O sistema brasileiro pós 1989 Deixou de ser um sistema, tornou-se uma tabela de porcentagens. Não responde a mudanças no grau relativo de desenvolvimento econômico (convergência). Ignora mudanças demográficas, é perverso para os problemas decorrentes da metropolização..

ALGUMAS EVIDÊNCIAS DAS DISTORÇÕES ATUAIS DO SISTEMA

Alternativas de mudança; Cenário moderado: retornar ao sistema dinâmico existente antes de 1989 forte impacto distributivo, politicamente inviável Cenário pior (e talvez provável?): repetir 1989: “caixa de ferramentas” e posterior congelamento (mais 18 anos?). Cenário ousado: avançar para um efetivo “sistema de equalização”

EXEMPLOS DE EQUALIZAÇÃO ESTADUAL Dados reais Brasil 2005 Procedimento conta fechada Valor real FPE 2005 R$ 30 bilhões

R$ 30.037 milhões VR=2200 VR=1700 VR=1192

VR=1192 MÁXIMA REDISTRIBUTIVIDADE

VR = 1700 MÉDIA REDISTRIBUTIVIDADE

VR = 2200 BAIXA REDISTRIBUTIVIDADE

VR MINIMO MINIMO

EXEMPLOS DE EQUALIZAÇÃO MUNICIPAL

FIM! MUITO GRATO PELA ATENÇÃO