Mudança no Regime Fiscal: Proposta para discussão Bernard Appy dezembro de 2013
Entendendo a questão Problemas do atual modelo de gestão fiscal O modelo de gestão fiscal do Brasil é caracterizado por uma enorme rigidez do orçamento −Despesas que não podem ser reduzidas no curto prazo (previdência, pessoal, assistência social) −Vinculações de receita ou garantia de níveis mínimos de despesa (educação, saúde)
Entendendo a questão Este modelo de gestão fiscal leva à fragmentação do debate político sobre as questões fiscais relevantes e sobre as prioridades orçamentárias −Discussão na elaboração do orçamento anual se dá sobre questões pontuais −Os temas importantes são tratados de forma fragmentada e desvinculada do orçamento (e.g. salário mínimo, vinculações à educação e saúde, desonerações), sem avaliação dos trade offs e dos impactos das medidas sobre a trajetória das variáveis fiscais, tais como carga tributária, dívida e investimento −Orçamento autorizativo torna a LOA ainda mais irrelevante Em um contexto de crescimento econômico e da arrecadação, é possível acomodar as diferentes demandas, mesmo cumprindo a meta de superávit primário Em momentos de desaceleração, o ajuste acaba sendo feito via redução do primário ou, quando este não é sustentável, via corte de investimentos e elevação de tributos (dada a grande rigidez das demais despesas) Resultado é um modelo de gestão fiscal que conspira para o baixo crescimento no longo prazo, sem que em nenhum momento esta opção tenha sido feita de forma explícita
Proposta de mudança no regime fiscal Proposta de mudança no regime fiscal (para discussão) Conceito básico: Instituir um modelo de gestão que deixe claro o trade-off entre os vários objetivos da política fiscal: controle da dívida pública; desoneração tributária; ampliação de investimentos e de outras categorias de despesa Proposta: Estabelecer a cada quatro anos, através do Plano Plurianual (PPA), um cenário consistente no qual se definissem: −O aumento ou redução desejados de tributos −Tetos para a expansão das principais categorias de despesa −A trajetória desejada para o primário (e, portanto, para a dívida pública) As metas fixadas quadrienalmente norteariam a elaboração do orçamento nos quatro anos seguintes −Haveria possibilidade de remanejamento de despesas entre categorias, mas não de aumento do limite global de despesas −Eventuais divergências entre a receita realizada e a receita projetada seriam absorvidas através de mudanças no resultado primário e na trajetória da dívida −Em situações de crise, as metas poderiam ser flexibilizadas (ver adiante)
Proposta de mudança no regime fiscal - estrutura Cenário básico (crescimento potencial) Projeção receitas (sem redução/elevação de tributos) Metas de redução/elevação de tributos Projeção receitas com desoneração (carga tributária) Resultado Primário Projeção de despesas Metas (tetos) para a expansão das principais categorias de despesas (abertas por Poder) Dívida Pública Juros Variáveis definidas por órgão técnico Variáveis definidas politicamente Resultado das decisões
Mudança no regime fiscal - pressupostos Condições necessárias para a viabilidade do modelo proposto Substituição dos atuais sistemas de vinculação de receitas (e garantia de níveis mínimos de gasto) por critérios menos rígidos, como a garantia de manutenção do valor real das despesas de setores prioritários (como educação e saúde) Vedação à aprovação de projetos ou medidas que afetem as despesas de forma relevante (como a correção do salário mínimo) incompatíveis com os limites de expansão de despesas ou que ampliem despesas para além do período de quatro anos − Vedação se aplica a subvenções econômicas de qualquer natureza, cujo impacto teria de ser contabilizado a valor presente Necessidade de criação de um órgão técnico independente responsável pela projeção de receitas e avaliação do impacto de medidas que afetem as despesas −Modelo EUA (Congressional Budget Office – CBO) −Grupo técnico formado por representantes dos poderes −Entidade externa (instituições de pesquisa) Modelo permite que orçamento seja mandatório e não autorizativo
Mudança no regime fiscal – questões específicas Gestão anticíclica Por suas características, a proposta já contribui para uma gestão anticíclica da política fiscal Eventualmente, em circunstâncias de forte desaceleração do crescimento que exijam uma atuação anticíclica mais forte, limites de ampliação de despesas e redução de tributos podem ser flexibilizados −Espaço fiscal liberado por esta flexibilização poderia ser utilizado apenas em medidas com impacto temporário Outras questões Modelo pode prever uma trajetória de teto e piso para a dívida pública para cada um dos anos do quadriênio e critérios para ajuste das despesas e receitas caso haja o risco de que estes limites sejam ultrapassados No caso de previsão de elevação de tributos, algumas despesas estariam condicionadas à aprovação das medidas de elevação de tributos PPA poderia prever critérios de ajuste (integral ou parcial) do montante de despesas em decorrência de variações passivas (relativamente ao previsto quando da elaboração do PPA) das despesas obrigatórias de caráter continuado
Mudança no regime fiscal – Comentários finais Vantagens e riscos do modelo proposto O modelo proposto tende a tornar mais claro o trade off entre as diversas alternativas existentes na gestão da política fiscal: −Ampliação das despesas ou redução de tributos? −Despesas sociais ou investimento? −Benefícios previdenciários ou educação? Em princípio, a explicitação destes trade offs pode facilitar a discussão de mudanças em temas politicamente complexos (como as regras de concessão de benefícios previdenciários ou a regra de reajuste do salário mínimo) O modelo proposto não garante a redução de despesas correntes, nem da carga tributária ou da dívida... ... mas torna a gestão da política fiscal mais transparente e contribui para melhorar a qualidade da discussão política sobre o tema
Exemplo – definição de metas
Exemplo - execução
Mudança no Regime Fiscal: Proposta para discussão Bernard Appy dezembro de 2013