Seminário Nacional Secretaria de Planejamento e Gestão - Agência de Planejamento Condepe /Fidem Governo de Pernambuco PLANEJAMENTO REGIONAL E GOVERNANÇA METROPOLITANA SOLANGE GONÇALVES DIAS UNIVERSIDADE SÃO JUDAS TADEU Seminário Nacional Secretaria de Planejamento e Gestão - Agência de Planejamento Condepe /Fidem Governo de Pernambuco PLANEJAMENTO REGIONAL E GOVERNANÇA METROPOLITANA SOLANGE GONÇALVES DIAS UNIVERSIDADE SÃO JUDAS TADEU

C ONSÓRCIO P ÚBLICO : ALTERNATIVA DE MODELO DE GOVERNANÇA METROPOLITANA ? C ONSÓRCIO P ÚBLICO : ALTERNATIVA DE MODELO DE GOVERNANÇA METROPOLITANA ?

Definição Os consórcios públicos são uma modalidade de associação entre entes federativos com vistas ao planejamento, à regulação e à execução de atividades de um modo geral ou de serviços públicos de interesse comum de alguns ou de todos os consorciados.

Breve histórico do consorciamento interfederativo no Brasil Constituição do Estado de São Paulo de 1891: Constituição do Estado de São Paulo de 1891: Art. 60. As municipalidades poderão associar-se para a realização de quaisquer melhoramentos, que julguem de comum interesse, dependendo, porém, de aprovação do Congresso as resoluções que nesse caso tomarem. Lei Orgânica dos Municípios do Estado de São Paulo de 1935: Lei Orgânica dos Municípios do Estado de São Paulo de 1935: Art Os Municípios poderão associar-se para a realização de melhoramentos ou a execução de serviços de interesse comum, dependendo, as respectivas deliberações, de aprovação da Assembléia Legislativa.

Breve histórico do consorciamento interfederativo no Brasil Constituição de 1937, art. 29: Os Municípios da mesma região poderiam reunir-se para a instalação, a exploração e a administração de serviços públicos comuns. Os agrupamentos assim constituídos, cujas condições de constituição e forma de administração seriam estabelecidas pelos Estados (parágrafo único), seriam dotados de personalidade jurídica limitada a seus fins.

Breve histórico do consorciamento interfederativo no Brasil Décadas de 1960 e de 1970 – algumas experiências esparsas: Ex. Consórcio de Promoção Social da Região de Bauru (CIPS) e Consórcio de Desenvolvimento Integrado do Vale do Paraíba (CODIVAP) Constituição de 1967: art. 16, parágrafo 4° “Municípios poderão celebrar convênios para realização de obras ou a exploração de serviços públicos de interesse comum, cuja execução ficará dependendo da aprovação das respectivas Câmaras Municipais”. Governo Montoro ( ) criou na estrutura administrativa estadual: 42 Regiões de Governo, cada uma com um Escritório Regional (ERG) vinculado à Secretaria Estadual de Planejamento.

Breve histórico do consorciamento interfederativo no Brasil Em 1990, a Lei 8.080, que instituiu o Sistema Único de Saúde (SUS), estabeleceu: Art. 10. Os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam. Surge, em 1990, o Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, que nasceu sob a perspectiva de uma concepção mais ampla da integração regional (multifuncional / evolução para arranjo vertical)

Por que surgem os consórcios?Por que surgem os consórcios? Processo de redemocratização combinado com políticas de descentralização gera novas demandas sociais que determinam o afloramento de interesses comuns no atendimento dessas prioridades Processo de redemocratização combinado com políticas de descentralização gera novas demandas sociais que determinam o afloramento de interesses comuns no atendimento dessas prioridades Agravamento de problemas e conscientização de que eles que não poderiam ser resolvidos isoladamente Agravamento de problemas e conscientização de que eles que não poderiam ser resolvidos isoladamente Crescimento do número de municípios explicitou a desigualdade entre eles e a insuficiência (gerencial e financeira) das entidades locais Crescimento do número de municípios explicitou a desigualdade entre eles e a insuficiência (gerencial e financeira) das entidades locais Ausência ou insuficiência de políticas metropolitanas Ausência ou insuficiência de políticas metropolitanas

Por que regulamentar os consórcios públicos? A experiência do ABC paulista revelou algumas das limitações dos consórcios criados antes da Lei /05: Precariedade jurídica: Precariedade jurídica: Risco de obrigações assumidas não serem honradas Risco de obrigações assumidas não serem honradas Limitações institucionais dos instrumentos de consorciamento: Limitações institucionais dos instrumentos de consorciamento: Impossibilidade de exercerem atividades de planejamento, de regulação e de fiscalização administrativas Impossibilidade de exercerem atividades de planejamento, de regulação e de fiscalização administrativas Impossibilidade de assumirem obrigações em nome próprio Impossibilidade de assumirem obrigações em nome próprio Impossibilidade de prestarem garantia Impossibilidade de prestarem garantia

Histórico da regulamentação dos consórcios públicos Artigo 241 da Constituição Federal Artigo 241 da Constituição Federal (introduzido pela EC 19/ Reforma administrativa): Art A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. Projeto de Lei 3.884/2004 – autoria do Executivo, substituído pelo Projeto de Lei 1.071/1999 Projeto de Lei 3.884/2004 – autoria do Executivo, substituído pelo Projeto de Lei 1.071/1999 – autoria Rafael Guerra (PSDB) Lei , de 06 de abril de 2005 – Lei de Consórcios Públicos Lei , de 06 de abril de 2005 – Lei de Consórcios Públicos Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos Decreto 6.017,de 17 de janeiro de 2007 Decreto 6.017,de 17 de janeiro de 2007 Regulamenta a Lei de Consórcios Públicos – recupera boa parte dos dispositivos previstos no PL 3.884/2004 A Lei não se aplica a associações criadas antes do seu advento

Formas de consorciamento Consórcios administrativos – uniões informais, sem a criação de nova pessoa jurídica Consórcios administrativos – uniões informais, sem a criação de nova pessoa jurídica Consórcios criados sob a forma de associações civis antes do advento da Lei /2005 Consórcios criados sob a forma de associações civis antes do advento da Lei /2005 Consórcios públicos de direito público (associações públicas / espécies de autarquias) – Lei /2005 Consórcios públicos de direito público (associações públicas / espécies de autarquias) – Lei /2005 Consórcios públicos de direito privado (sob a forma de associações civis) – Lei /2005 Consórcios públicos de direito privado (sob a forma de associações civis) – Lei /2005

Lei /2005: Quem pode se consorciar? União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios A associação pode ser horizontal ou vertical A associação pode ser horizontal ou vertical A União somente participará de consórcio público em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados A União somente participará de consórcio público em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados Unidades federadas que não sejam limítrofes poderão integrar um mesmo consórcio Unidades federadas que não sejam limítrofes poderão integrar um mesmo consórcio Estado não pode estabelecer consórcio com municípios que não estejam contidos em seu território Estado não pode estabelecer consórcio com municípios que não estejam contidos em seu território

Lei /2005 Possíveis áreas temáticas de atuação: Saúde, assistência e inclusão social, habitação, educação, cultura, lazer, esporte, informática, planejamento regional, capacitação administrativa, produção agrícola e abastecimento alimentar, obras e infra-estrutura, saneamento básico, manejo de resíduos sólidos, desenvolvimento econômico, proteção ambiental, turismo, aquisição de bens e/ou de equipamentos, articulação política etc. Os consórcios públicos poderão ser monotemáticos ou multifuncionais. Os consórcios públicos poderão ser monotemáticos ou multifuncionais. Os consorciados poderão se associar em relação a todos ou apenas a parcela dos objetivos. Os consorciados poderão se associar em relação a todos ou apenas a parcela dos objetivos.

Lei /2005 Etapas de formação de um consórcio público Preparação e subscrição do “protocolo de intenções” Preparação e subscrição do “protocolo de intenções” Publicação do protocolo de intenções na imprensa oficial. Publicação do protocolo de intenções na imprensa oficial. Ratificação do protoloco de intenções pelo legislativo de cada ente federativo, o qual se converte em contrato de consórcio público Ratificação do protoloco de intenções pelo legislativo de cada ente federativo, o qual se converte em contrato de consórcio público Realização da Assembléia Geral - composta pelos chefes dos Executivos das pessoas estatais consorciadas Realização da Assembléia Geral - composta pelos chefes dos Executivos das pessoas estatais consorciadas Elaboração do Estatuto do Consórcio Elaboração do Estatuto do Consórcio Publicação na Imprensa Oficial (consórcio de direito público) ou registro do Estatuto no Cartório Civil de Pessoas Jurídicas (consórcio de direito privado) Publicação na Imprensa Oficial (consórcio de direito público) ou registro do Estatuto no Cartório Civil de Pessoas Jurídicas (consórcio de direito privado)

Protocolo de intenções Compromisso político formalizado que, ratificado mediante lei pelos entes da Federação interessados, se converte no contrato de instituição do consórcio público. Compromisso político formalizado que, ratificado mediante lei pelos entes da Federação interessados, se converte no contrato de instituição do consórcio público. O protocolo de intenções poderá estabelecer o número mínimo de adesões suficiente à constituição do consórcio público. O protocolo de intenções poderá estabelecer o número mínimo de adesões suficiente à constituição do consórcio público. O artigo 4° da Lei /2005 estabelece as cláusulas que devem constar obrigatoriamente do protocolo de intenções. O artigo 4° da Lei /2005 estabelece as cláusulas que devem constar obrigatoriamente do protocolo de intenções.

Lei /2005 Estrutura básica de um consórcio público Assembléia geral Assembléia geral Formado pelos Chefes dos Executivos de cada ente consorciado Formado pelos Chefes dos Executivos de cada ente consorciado Mandato de um ou mais exercícios Mandato de um ou mais exercícios Cada um tem direito a, no mínimo, um voto Cada um tem direito a, no mínimo, um voto Secretaria Executiva Secretaria Executiva Conselho Consultivo Conselho Consultivo Conselho Fiscal Conselho Fiscal

Lei /2005 Contribuição dos consorciados (1/2) Contrato de rateio Contrato de rateio Contrato por meio do qual os entes consorciados se comprometem a fornecer recursos financeiros para a realização de despesas do consórcio público. Contrato por meio do qual os entes consorciados se comprometem a fornecer recursos financeiros para a realização de despesas do consórcio público. Meio exclusivo de aportes financeiros ao consórcio pelos consorciados. Meio exclusivo de aportes financeiros ao consórcio pelos consorciados. O contrato de rateio será formalizado a cada exercício financeiro O contrato de rateio será formalizado a cada exercício financeiro Os consorciados, em conjunto ou isoladamente, e também o consórcio, são partes legítimas para exigir judicialmente o cumprimento do contrato de rateio. Os consorciados, em conjunto ou isoladamente, e também o consórcio, são partes legítimas para exigir judicialmente o cumprimento do contrato de rateio. É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito. É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito.

Contribuição dos consorciados (2/2) Outras fontes de recursos: Outras fontes de recursos: bens ou direitos, transferidos pelos consorciados no âmbito da gestão associada de serviços públicos; bens ou direitos, transferidos pelos consorciados no âmbito da gestão associada de serviços públicos; eventual cessão de servidores dos entes consorciados, que poderá ocorrer na forma e nas condições previstas na legislação de cada associado. eventual cessão de servidores dos entes consorciados, que poderá ocorrer na forma e nas condições previstas na legislação de cada associado. recursos advindos da remuneração pela prestação de serviços à Administração direta ou indireta dos entes consorciados; recursos advindos da remuneração pela prestação de serviços à Administração direta ou indireta dos entes consorciados; arrecadação de tarifas e de outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos que estejam sob sua administração. arrecadação de tarifas e de outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos que estejam sob sua administração. contribuições que os consórcios podem receber de outras entidades e órgãos governamentais, não pertencentes ao seu quadro de associados contribuições que os consórcios podem receber de outras entidades e órgãos governamentais, não pertencentes ao seu quadro de associados

Lei /2005 Retirada de consorciado A retirada (saída voluntária) do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal de seu representante na assembléia geral, na forma previamente disciplinada por lei. A retirada (saída voluntária) do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal de seu representante na assembléia geral, na forma previamente disciplinada por lei. A retirada não prejudicará as obrigações já constituídas entre o consorciado que se retira e o consórcio público. A retirada não prejudicará as obrigações já constituídas entre o consorciado que se retira e o consórcio público.

Lei /2005 Exclusão de ente consorciado A exclusão de ente consorciado só é admissível havendo justa causa, reconhecida em procedimento específico A exclusão de ente consorciado só é admissível havendo justa causa, reconhecida em procedimento específico É justa causa a não inclusão, pelo ente consorciado, em sua lei orçamentária de dotações suficientes para suportar as despesas que prevê-se devam ser assumidas por meio de contrato de rateio É justa causa a não inclusão, pelo ente consorciado, em sua lei orçamentária de dotações suficientes para suportar as despesas que prevê-se devam ser assumidas por meio de contrato de rateio A exclusão somente ocorrerá após prévia suspensão, período em que o ente consorciado poderá se reabilitar A exclusão somente ocorrerá após prévia suspensão, período em que o ente consorciado poderá se reabilitar Mediante previsão do contrato de consórcio público, poderá ser dele excluído o ente que, sem autorização dos demais consorciados, subscrever protocolo de intenções para constituição de outro consórcio com finalidades iguais, assemelhadas ou incompatíveis Mediante previsão do contrato de consórcio público, poderá ser dele excluído o ente que, sem autorização dos demais consorciados, subscrever protocolo de intenções para constituição de outro consórcio com finalidades iguais, assemelhadas ou incompatíveis

Lei /2005 Alteração / extinção de consórcio público A alteração ou a extinção do contrato de consórcio público dependerá de instrumento aprovado pela assembléia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados. A alteração ou a extinção do contrato de consórcio público dependerá de instrumento aprovado pela assembléia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados. Em caso de extinção: Em caso de extinção: até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os entes consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantido o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação. até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os entes consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantido o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação. Com a extinção, o pessoal cedido ao consórcio público retornará aos seus órgãos de origem, e os empregados públicos terão automaticamente rescindidos os seus contratos de trabalho com o consórcio. Com a extinção, o pessoal cedido ao consórcio público retornará aos seus órgãos de origem, e os empregados públicos terão automaticamente rescindidos os seus contratos de trabalho com o consórcio.

Principais inovações da Lei /2005 (1/3) Atribuição de personalidade jurídica aos consórcios públicos, mediante a constituição de associação pública ou de pessoa jurídica de direito privado. Atribuição de personalidade jurídica aos consórcios públicos, mediante a constituição de associação pública ou de pessoa jurídica de direito privado. Os consórcios públicos poderão assumir a gestão associada plena de serviços, o que inclui as atividades de planejamento, de regulação e de fiscalização, acompanhadas ou não de sua prestação. Os consórcios públicos poderão assumir a gestão associada plena de serviços, o que inclui as atividades de planejamento, de regulação e de fiscalização, acompanhadas ou não de sua prestação. Poderão também promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou de necessidade pública, ou de interesse social, realizada pelo Poder público. Poderão também promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou de necessidade pública, ou de interesse social, realizada pelo Poder público. Os consórcios públicos poderão delegar a prestação de serviços a eles atribuídos na forma do contrato de constituição da entidade. Essa outorga poderá ser feita por meio de concessão, de permissão ou de autorização a particulares, observado o procedimento licitatório, ou, mediante contrato de programa, para entes da administração indireta de qualquer dos consorciados. Os consórcios públicos poderão delegar a prestação de serviços a eles atribuídos na forma do contrato de constituição da entidade. Essa outorga poderá ser feita por meio de concessão, de permissão ou de autorização a particulares, observado o procedimento licitatório, ou, mediante contrato de programa, para entes da administração indireta de qualquer dos consorciados.

Principais inovações da Lei /2005 (2/3) A Lei conferiu aos consórcios públicos o poder de emitir documentos de cobrança e de exercer atividades de arrecadação de tarifas e de outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados. A Lei conferiu aos consórcios públicos o poder de emitir documentos de cobrança e de exercer atividades de arrecadação de tarifas e de outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados. Possibilidade de um mesmo consórcio público ser integrado por entes federativos de diferentes níveis governamentais. Possibilidade de um mesmo consórcio público ser integrado por entes federativos de diferentes níveis governamentais. Por fim, a Lei põe fim à fragilidade institucional dos consórcios, pois estabelece que a retirada de qualquer associado não prejudicará as obrigações já constituídas, inclusive os contratos de programa, cuja extinção dependerá do pagamento de indenizações eventualmente devidas. Por fim, a Lei põe fim à fragilidade institucional dos consórcios, pois estabelece que a retirada de qualquer associado não prejudicará as obrigações já constituídas, inclusive os contratos de programa, cuja extinção dependerá do pagamento de indenizações eventualmente devidas.

Principais inovações da Lei /2005 (3/3) No caso de extinção da entidade, a Lei prevê que, enquanto não houver decisão indicando os novos responsáveis, os consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes. No caso de extinção da entidade, a Lei prevê que, enquanto não houver decisão indicando os novos responsáveis, os consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes. A disciplina financeira das entidades também contribui para a segurança das relações consorciativas: os associados, em conjunto ou isoladamente, são partes legítimas para exigir o cumprimento das obrigações assumidas por força do contrato de rateio. A disciplina financeira das entidades também contribui para a segurança das relações consorciativas: os associados, em conjunto ou isoladamente, são partes legítimas para exigir o cumprimento das obrigações assumidas por força do contrato de rateio. Concretização do federalismo cooperativo no Brasil. Concretização do federalismo cooperativo no Brasil. Privilegia alternativas de articulação regional ascendente. Privilegia alternativas de articulação regional ascendente.

Os consórcios são uma alternativa de modelo de governança metropolitana?

Características favoráveis Arranjo altamente flexível Permite a busca de consensos progressivos, ao mesmo tempo em que oferece mecanismo eficiente de resolução de impasse Admite formas de organização internas variadas conforme necessidades / peculiaridades regionais Admite a participação social, o que, aliada a institucionalidade que assegura a permanência da associação, cria capital social O capital social impulsiona o interesse político na formação de consórcios

Características desfavoráveis Total dependência da vontade de associação Vulnerabilidade a posturas “autárquicas” Maior dependência de processos de negociação Maior dependência de uma liderança política aglutinadora Associações intermunicipais não podem exercer competências federativas próprias dos governos estaduais

Observações finais Os Estados ocupam uma posição de vantagem no sentido de poderem optar, no desempenho de competências federativas estaduais, entre a constituição de uma RM ou a adesão a um consórcio público É importante que os Estados sejam criativos e não repliquem o modelo autoritário de instituição das primeiras RM no Brasil A promulgação da Lei dos Consórcios teve o mérito de despertar o interesse de todos na discussão da questão metropolitana

UNIVERSIDADE SÃO JUDAS TADEU Solange Gonçalves Dias