TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO – TCE-RJ ESCOLA DE CONTAS E GESTÃO DO TCE-RJ – ECG AUDITORIA DE GESTÃO DO IPTU E DO ITBI 91 MUNICÍPIOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 2016

Razões de escolha do tema = Benefícios  3º - Necessidade de criar “expectativa de controle”

A Importância da Receita Pública e o Dever de Arrecadar LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL  Art. 1º, §1º – gestão fiscal responsável pressupõe ação planejada e transparente (...) mediante o cumprimento de metas de resultado entre receitas e despesas (...).  Art. 9º – Se a realização de receita não comportar o cumprimento das metas da LDO no bimestre, deverá haver limitação de empenho e movimentação financeira.  Art. 11 – “constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal, a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação”.

Razões de escolha do tema  Ampliação da crise econômica no Brasil – evidenciação da necessidade de não negligenciar a arrecadação de receitas próprias;  LEI 8.429/92 - LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA “Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: (...) X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público; (...) XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente”.

Razões de escolha do tema = Benefícios  2º - Aumento da arrecadação tributária própria / Ampliação da capacidade de gasto do município

Potencial não explorado da tributação imobiliária Comparação Internacional (2013)

Razões de escolha do tema  Entre 2011 e 2013, aproximadamente 93,5% dos municípios brasileiros “arrecadaram” mais tributos sobre veículos automotores que sobre imóveis.  No mesmo período, em 86,1% dos municípios brasileiros, a arrecadação do ISS superou a arrecadação do IPTU.  Até mesmo o ITBI, que incide sobre a transmissão de bens e deveria ser residual ante o IPTU, chegou a superá- lo em 45,4% dos municípios em Fonte: AFONSO, José Roberto e CIALDINI, Alexandre. Financiamento Municipal: Estrutura, Limites e Potencial Não Explorado no Brasil. International Property Tax Conference, Brasília, 25 – 27 de março de 2015.

Potencial não explorado da tributação imobiliária  Se a arrecadação do IPTU fosse igual à “arrecadação” do IPVA (cota-parte – 50%), nos municípios em que fora menor, o país teria um aumento de 46,68% no total arrecadado com IPTU. Fonte: AFONSO, José Roberto e CIALDINI, Alexandre. Financiamento Municipal: Estrutura, Limites e Potencial não explorado no Brasil. International Property Tax Conference. Brasília, 25 – 27 de março de 2015.

POSSÍVEL INDICADOR? Arrecadação de IPTU crescente, até que se chegasse a um referencial mínimo igual à arrecadação com IPVA e ao triplo do ITBI (a proporção ideal seria cinco vezes, na hipótese de que 10% dos imóveis sejam transacionados por ano e as alíquotas médias sejam de 1% sobre a propriedade e 2% sobre a transmissão). Se o IPTU arrecadasse a maior das duas hipóteses citadas, resultaria em um incremento da ordem de R$13 bilhões na sua receita nacional, ou seja, esta poderia aumentar em 65%, em cerca de 95% dos municípios brasileiros. Fonte: AFONSO, José Roberto e CIALDINI, Alexandre. Financiamento Municipal: Estrutura, Limites e Potencial não explorado no Brasil. International Property Tax Conference. Brasília, 25 – 27 de março de 2015.

Potencial não explorado da tributação imobiliária  MUNICÍPIOS FLUMINENSES (2014)  Arrecadação do IPTU oscilou entre 1,65% e 40,35% do total da arrecadação tributária

Razões de escolha do tema = Benefícios  1º - Justiça Tributária

PRINCÍPIOS REGENTES DO DIREITO CONSTITUCIONAL E URBANÍSTICO NO BRASIL  SOLIDARIEDADE E REDISTRIBUIÇÃO DE RIQUEZAS (OBJETIVO FUNDAMENTAL DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL)  ISONOMIA (IGUALDADE MATERIAL)  JUSTA DISTRIBUIÇÃO DE ÔNUS E BENEFÍCIOS DECORRENTES DO PROCESSO DE URBANIZAÇÃO (RECUPERAÇÃO OBRIGATÓRIA DA MAIS VALIA)  VEDAÇÃO DO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA  FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Objetivo da Auditoria  Identificar inconstitucionalidades, desconformidades e ineficiências na normatização, lançamento, concessão de benefícios fiscais, registro e transparência relativos ao IPTU e ITBI (Componentes da Auditoria)  Propostas de Encaminhamento – Determinações, Recomendações e Ciências;  Apresentar ferramentas para aprimorar a gestão e o registro do IPTU e do ITBI  Propostas de Encaminhamento – Recomendações;

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.1. Base de Cálculo – Planta Genérica de Valores (PGV)  1.2. Base de Cálculo – Cadastro Imobiliário  1.3. Alíquotas – Progressividade em função da capacidade contributiva (fiscal)  1.4. Alíquotas – Progressividade no tempo (extrafiscal) – função social da propriedade

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.1. Base de Cálculo – Planta Genérica de Valores (PGV) Art. 33 do CTN – BC = valor venal do imóvel; “Valor venal é a quantia mais provável pela qual se negociaria voluntariamente e conscientemente um bem, numa data de referência, dentro das condições do mercado vigente” (NBR – ). Princípio da praticidade – custoso demais avaliar imóvel a imóvel – métodos de avaliação em massa.

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU 1.1. Base de Cálculo – Planta Genérica de Valores (PGV) Avaliação imobiliária em massa deve ter como requisitos imprescindíveis para legitimidade:  Expertise do responsável técnico pela avaliação – mínimo: profissional de nível superior registrado no Crea ou no CAU, com habilitação específica para a atividade de avaliação de imóveis – Art. 2º da Resolução Confea 345/90 c/c LF 5.194/66 e LF /10.  Execução conforme NBR – :2001 e NBR :2011, expedidas pela ABNT, com referência expressa à aderência a tais normas no processo administrativo

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.1. Base de Cálculo – Planta Genérica de Valores (PGV) Portaria 511/09, do Ministério das Cidades  Ciclo avaliatório máx. 4 anos (MAIS DE 20 MIL HABITANTES) /8 anos (DEMAIS MUNICÍPIOS) - art. 29;  Nível de avaliação >= 70% VM - art. 30;  Natureza técnica dos trabalhos - art. 28;  Conformidade c/normas técnicas da ABNT - art. 28.

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.1. Base de Cálculo – Planta Genérica de Valores (PGV) Situação encontradaOcorrênciaPercentual Inexistência de PGV 2527,47% Desrespeito ao ciclo mínimo razoável para revisão da PGV 4347,25% PGV sem atualização monetária ou atualizada a menor nos últimos 2 anos 1718,68% Ausência de comprovação de elaboração da PGV segundo Normas Técnicas aplicáveis 6065,93%

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.2. Base de Cálculo – Cadastro Imobiliário Recadastramento imobiliário deve ser periódico, não necessita de lei instituidora e, em geral, acarreta: a) A inscrição de terrenos não-cadastrados; b) a inclusão/retificação de novas edificações, construídas em imóveis cadastrados como terrenos; c) o acréscimo da área construída.

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.2. Base de Cálculo – Cadastro Imobiliário  São exemplos de ações e procedimentos administrativos de baixo custo para manutenção de um cadastro hígido:  Reorganização da estrutura interna da Secretaria Municipal de Fazenda, adequando-a ao recebimento das informações dos diversos sistemas da Prefeitura; por exemplo, informações relativas ao “habite-se“ e vigilância sanitária;  Estabelecimento de obrigatoriedade de envio das informações pelos Cartórios Distribuidores e de Registro de Imóveis, bem como firmar convênios com a mesma finalidade, com Cias de Água, Energia, Telefonia, Correios, IBGE etc.

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.2. Base de Cálculo – Cadastro Imobiliário Em 24 municípios (26,37% do total auditado), o número de unidades imobiliárias autônomas, constantes do cadastro imobiliário, era MENOR que o número de domicílios particulares permanentes urbanos, computado pelo IBGE, no Censo 2010 !! CAUSA 1: 69 municípios (75,82% do total auditado) não tinham procedimento implementado de cruzamento de dados de cadastro dos clientes das concessionárias de serviços públicos (energia e água tratada). CAUSA 2: 74 municípios (81,32% do total auditado) não tinham procedimento implementado de consulta periódica a imagens aéreas de seu território, disponíveis na internet, para orientar ações de recadastramento imobiliário.

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.3. Alíquotas – Progressividade em função da capacidade contributiva (fiscal)  Decorre do princípio da capacidade contributiva (art. 145, §1º da CF), consectário do princípio da igualdade;  A tributação deve buscar reduzir as desigualdades sociais, por meio da solidariedade com os menos favorecidos (objetivos da República – art. 3º da CF). Para tanto, contribuintes com diferentes capacidades econômicas devem ser tratados de forma desigual – função da progressividade;

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.3. Alíquotas – Progressividade em função da capacidade contributiva (fiscal)  A instituição da progressividade precisa ser criteriosa. Para tanto, a) precisa ser instituída sob a modalidade graduada e b) contemplar o conjunto de bens imóveis de um mesmo sujeito passivo situados na zona urbana do município;  Efeitos positivos da progressividade fiscal: desconcentração da riqueza imobiliária e captura de eventual valorização, decorrente de obras públicas (recuperação de mais-valias – R+V);

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.3. Alíquotas – Progressividade em função da capacidade contributiva (fiscal) Situação encontradaOcorrênciaPercentual Inexistência de progressividade fiscal das alíquotas de IPTU 7076,92% Progressividade fiscal das alíquotas de IPTU, instituída na modalidade simples (não graduada) 1819,78%

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.4. Alíquotas – Progressividade no tempo (extrafiscal)  CF - Art A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.  § 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.  § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.  (...)  § 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:  I – parcelamento ou edificação compulsórios;  II – imposto sobre a propriedade predial e territorial progressivo no tempo; (...)

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.4. Alíquotas – Progressividade no tempo (extrafiscal)  Plano Diretor obrigatório também em municípios: - onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no §4º do art. 182 da CF (exigir o aproveitamento do solo urbano não utilizado, não edificado ou subutilizado); - integrantes de área de especial interesse turístico; - inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional; - incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos. (LF /12 – Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - até hoje não foi regulamentada e esse cadastro não foi criado)

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.4. Alíquotas – Progressividade no tempo (extrafiscal) ESTATUTO DA CIDADE (LF /01)  Para que qualquer lei municipal aprovada com o nome de “Plano Diretor” seja considerada como “instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana” (caput do art. 40 do Estatuto da Cidade), deve conter, dentre outros elementos MÍNIMOS, “a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (...) na forma do art. 5º desta Lei” (art. 42, I, do Estatuto da Cidade).  20 municípios, dentre os 64 com mais de 20 mil habitantes (31,25%), descumpriam o presente Critério de Auditoria, não tendo editado, materialmente, Plano Diretor.

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  1. Gestão do IPTU  1.4. Alíquotas – Progressividade no tempo (extrafiscal) Estatuto da Cidade, art. 7º Alíquotas progressivas no tempo devem respeitar o LIMITE DE PROGRESSÃO ANUAL, de 100% em relação à alíquota aplicada no ano anterior, e, APÓS O 5º ANO DE APLICABILIDADE DA SANÇÃO, ALÍQUOTA DEVE SER EQUIVALENTE A 15%. 58 municípios (63,73%) não instituíram previsão legal de progressividade no tempo das alíquotas de IPTU. Dentre os 33 que instituíram, 13 (39,39%) descumprem o presente Critério de Auditoria.

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  2. Gestão do ITBI  2.1. Fiscalização – arbitramento da base de cálculo  2.2. Fiscalização – obrigação acessória Cartórios  2.3. Existência de dispositivo legal que institui o pagamento do tributo antecipado ao seu fato gerador

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  2. Gestão do ITBI  2.1. Fiscalização – arbitramento da base de cálculo Fiscalizar

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  2. Gestão do ITBI  2.1. Fiscalização – arbitramento da base de cálculo Para vender a propriedade Para pagar impostos

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  2. Gestão do ITBI  2.1. Fiscalização – arbitramento da base de cálculo Situação encontradaOcorrênciaPercentual Inexistência, nos últimos 3 anos, de arbitramentos da base de cálculo do ITBI em valor superior ao valor venal do imóvel para fins de IPTU 3437,36% Existência de arbitramentos de ITBI sem explicitação de parâmetros e fatores utilizados para o cálculo do imposto 5156,04%

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  2. Gestão do ITBI  2.2. Fiscalização – obrigação acessória Cartórios  Ainda como procedimento de fiscalização, deve ser implementada na legislação local obrigação acessória para que os Cartórios de Registro de Imóveis e Distribuidores de Títulos encaminhem, periodicamente, ao fisco municipal, informações sobre a prática de atos que importem em fatos geradores de ITBI no município, tendo também como efeitos: Atualização do cadastro imobiliário municipal, com efeito de possibilitar a sujeição passiva de promitentes compradores, para efeitos de lançamento e cobrança do IPTU; alimentar o banco de dados de avaliações imobiliárias, para dar suporte a eventuais necessidades de arbitramento de ITBI e auxiliar na revisão de sua PGV.

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  2. Gestão do ITBI  2.2. Fiscalização – obrigação acessória Cartórios Em 39 municípios (42,86% do total auditado), não foi instituída obrigação acessória aos Cartórios de Registro de Imóveis e Distribuidores, para que encaminhem periodicamente, ao fisco municipal, informações sobre a prática de atos que importem em fatos geradores de ITBI no município.

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  2. Gestão do ITBI  2.3. Existência de dispositivo legal que institui o pagamento do tributo antecipado ao seu fato gerador  Conforme art. 35, I, do CTN, “O imposto (...) tem como fato gerador: I - a transmissão, a qualquer título, da propriedade ou do domínio útil de bens imóveis por natureza ou acessão física, como definidos na lei civil (...)”.  Nos termos da legislação civil, apenas a partir da transcrição no Cartório de Registro de Imóveis torna-se eficaz a transferência do domínio real do bem. Assim dispõe o Código Civil:   Art Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do título translativo no Registro de Imóveis.  § 1º Enquanto não se registrar o título translativo, o alienante continua a ser havido como dono do imóvel.

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  2. Gestão do ITBI  2.3. Existência de dispositivo legal que institui o pagamento do tributo antecipado ao seu fato gerador  Depois de muita controvérsia, que se estendeu até 2014, duas decisões, de ambas as Turmas do STF (ARE AgR/RJ, de ; e ARE AgR/RJ, de ), pacificaram o entendimento a respeito da IMPOSSIBILIDADE de ser aplicada ao ITBI a previsão contida no § 7º, do art. 150 da CF (fato gerador presumido).

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  2. Gestão do ITBI  2.3. Existência de dispositivo legal que institui o pagamento do tributo antecipado ao seu fato gerador

Critérios e Situações que configuram Achados de Auditoria mais relevantes  2. Gestão do ITBI  2.3. Existência de dispositivo legal que institui o pagamento do tributo antecipado ao seu fato gerador  Em 90 dos 91 municípios auditados, verificou-se a existência de dispositivo legal que, direta ou indiretamente, institui a exigência de pagamento do ITBI previamente ao registro do título translativo (fato gerador).

GRATO PELA ATENÇÃO!! Toneypson da Silva Abreu – Assessor da CCR/SSR –