Noções sobre Administração Pública Organização do Estado e da administração pública

No Brasil é comum a discussão nas famílias, empresas, entre colegas ou rodas de amigos sobre o peso dos tributos que o cidadão e as empresas pagam. Além disso, muito se fala sobre a falta de investimentos dos governos – em suas diferentes esferas – em áreas como saúde, educação, segurança pública ou combate às drogas. Acompanhando os noticiários da televisão, comenta-se sobre o desvio de verbas destinadas a programas do governo, mas que, eventualmente, não chegam ao seu destino final. Para completar este quadro, inúmeras piadas e charges são feitas durante o período de campanha eleitoral.

Vamos resolver o problema da saúde, segurança e educação HORÁRIO ELEITORAL

Em meio a essas discussões, no entanto, grande parte da população diz não se interessar por política, dentre vários outros motivos, pela corrupção estabelecida no país ou pela burocracia, que torna muitos serviços públicos ineficientes. É por meio do orçamento que o governo elabora e implementa políticas públicas, e que o cidadão pode conferir os projetos do governo e acompanhar a alocação dos recursos arrecadados em impostos.

Funções Econômicas do Estado Baseado no modelo Keynesiano de intervenção estatal em economias capitalistas, pode-se dizer que o Estado possui funções econômicas a serem cumpridas, as quais geram despesas e necessitam de receitas correspondentes. Segundo Musgrave (1974), as funções econômicas do Estado são classificadas em três:

Para o melhor entendimento de como acontece o cumprimento dessas funções econômicas, pense nos candidatos a prefeito em uma eleição municipal: em um primeiro momento o panorama apresenta os partidos políticos escolhendo o candidato que os irá representar no processo eleitoral, ou a busca de alianças com outros partidos que apresentem um candidato com fortes chances de captar votos.

Após a aprovação da candidatura e iniciado o período de campanha eleitoral, os candidatos apresentam para a população os seus planos de governo, os quais incluem (pelo menos, Teoricamente) os projetos para as áreas de saúde, educação, segurança, habitação, transporte, funcionalismo público, cultura, entre tantos outros.

Veja que ao prometer investimentos em setores onde a iniciativa privada não tem interesse devido aos baixos ou postergados retornos, como transporte, energia, armazenamento, por exemplo, o candidato está prevendo atividades de cunho alocativo. Da mesma forma, ao prever recursos para a provisão de bens e serviços públicos, que beneficiam um grande número de consumidores simultaneamente, sem rivalidade no consumo desse bem, independentemente do seu não-pagamento, como segurança pública, por exemplo, o candidato está prometendo cumprir sua função alocativa.

Se um candidato a governante prioriza a função distributiva do estado, então, você poderá ver em suas propagandas eleitorais referências à erradicação da pobreza, ampliação de programas sociais, acesso gratuito de parcela da população a serviços de saúde ou educação. Cabe lembrar, porém, que a tributação de renda progressiva - quem ganha mais paga mais - é uma das principais formas de arrecadar recursos da parcela mais rica da população para distribuir à parcela mais desfavorecida.

A função estabilizadora, por outro lado, se verifica no plano de política fiscal do governo, normalmente mais difícil de se verificar em campanhas eleitorais municipais, em que os debates centram preferencialmente na alocação de recursos e distribuição de renda. Por ser um objetivo macroeconômico, esta função é mais cobrada do governo federal que luta especialmente contra pressões inflacionárias e desemprego. Os municípios, porém, apesar de não terem controle sobre a inflação, consumo, taxa de juros ou a moeda, podem cumprir sua função estabilizadora com políticas de crédito específicas, que possam incentivar o desenvolvimento da economia municipal ou regional.

Diante dessa afirmação é possível questionar: O que o estudo sobre as funções econômicas do estado, ou a reflexão sobre as promessas dos candidatos a prefeito tem a ver com o orçamento público?

É exatamente por meio do orçamento que o governo cumprirá as suas funções econômicas de alocação, distribuição e estabilização, ou seja, qualquer ação do governo para cumprir alguma dessas funções deve estar contida no orçamento, o qual irá refletir consequentemente, no planejamento do governo, bem como possibilitará o acompanhamento da sua execução, seu controle e avaliação das ações governamentais para o bem-estar da população.

Planejamento das Ações Governamentais O orçamento, é o instrumento de planejamento, ou o plano utilizado pelo governo para que ele cumpra suas funções econômicas, pouco podendo fazer sem o mesmo. Santos (2011) enumera três razões principais para que o gestor público consiga lidar com o orçamento:

Somente poderão ser atendidas as demandas da população que estiverem previstas no orçamento público. A abertura de um novo posto de saúde em determinado bairro, por exemplo, somente será possível se existirem recursos da saúde disponíveis para investimento. Caso contrário, nada poderá ser feito. As leis que regulamentam as atividades comunitárias culturais, sociais ou políticas são dependentes de recursos do orçamento para sua execução. Isso significa que uma lei que prevê coleta seletiva de lixo, por exemplo, somente sairá do papel se o orçamento previr recursos para tal.

Além de os gastos públicos não poderem ser desviados do que já está previsto no orçamento, estes não podem ir contra o interesse público. Assim, a exemplo de um evento cultural, é preciso que se verifique se os gastos são razoáveis; se resolvem uma demanda da comunidade, e se promovem o desenvolvimento cultural no município. Por essas razões, diz-se que o orçamento é: [...] instrumento central de gestão, possibilitando a tradução do planejamento estratégico em programas de trabalho, o acompanhamento gerencial das ações no curso de sua execução e o controle dos atos de governo, tanto por meio da fiscalização formal quanto da avaliação de desempenho. (SANTOS, 2011, p. 19).

Sendo assim, ao se falar em planejamento faz-se referência ao exercício sistemático de antecipar acontecimentos futuros, por meio da previsão de ações que possam alterar determinada estrutura governamental, seu ambiente e suas relações.

Quando um governante define seu plano de governo, a preocupação com o conteúdo deve ser tão importante quanto à sua forma, e tais questionamentos devem ser respondidos:

Ao responder todas essas questões, o gestor público consegue aliar os diversos fatores que influenciam sua ação: fatores políticos, administrativos, econômicos e financeiros. A decisão, que resulta de um processo de escolha política, envolve aspectos administrativos ao garantir o cumprimento de procedimentos burocráticos, e é, portanto, um fato econômico por discorrer sobre a aplicação de recursos escassos frente a necessidades ilimitadas gerando lançamentos financeiros, de receitas e despesas.

A relação entre planejamento e orçamento está prevista na Constituição de 1988, que exige dos governos a aplicação de um sistema de planejamento composto de planos e programas nacionais, regionais e setoriais, um plano plurianual de médio prazo, uma lei de orçamento anual, que deve ser elaborada de acordo com a lei anual de diretrizes orçamentárias.

O orçamento também pode ser visto como um instrumento legal de planejamento na gestão pública, pois especifica a distribuição dos recursos para execução dos programas, projetos e atividades do governo, seja nas áreas de saúde, educação, segurança, habitação entre tantos outros, a fim de cumprir sua função de provedor de serviços que possibilitem o bem-estar da população. Além de cumprir sua função no planejamento público, o orçamento também permite que os cidadãos possam acompanhar, controlar e fiscalizar tanto a arrecadação de impostos quanto a aplicação da verba pública.

Essa função pode ser verificada na situação hipotética das eleições municipais, quando, após semanas de campanha política, horários eleitorais, panfletos, “santinhos” e apertos de mão, um candidato, independentemente do motivo pelo qual foi escolhido pela população, vence as eleições, em primeiro ou segundo turno, e irá assumir a prefeitura no início do ano seguinte. A partir desse momento, vale a reflexão: De que forma o eleitor pode saber se as promessas feitas em época de campanha refletem um plano de ação real do governante? Ou, se apenas, não passaram de promessas infundadas?

A resposta para tal questionamento é a análise do orçamento público, que se encontra disponível nos sites do governo2. Este instrumento mostrará se as promessas de investimento feitas pelo candidato em época de eleição estão sendo previstas durante seu mandato. Dessa forma, pode-se dizer que - no caso de um governo já estabelecido - o orçamento serve também como “instrumento disciplinador das finanças públicas” (GIACOMONI, 2010, p. 59). Assim, pode-se ver o orçamento como uma forma de controle sobre o executivo, ao confrontar receitas e despesas previstas para determinado ano de mandato.

O Orçamento e suas Características O orçamento, enquanto instrumento ou plano, discrimina as receitas previstas e as despesas que governo está autorizado a executar em determinado ano. Assim, um governo somente pode aplicar dinheiro naquilo que tiver sido aprovado em orçamento. A respeito do aspecto legal do orçamento, Angélico (1994) reflete sobre três posições teóricas:

Liderado pelo economista alemão Hoennel, o primeiro grupo considera que o orçamento é sempre uma lei. O segundo grupo, encabeçado pelo constitucionalista francês Leon Duguit considera que parte do orçamento é um ato administrativo, parte contábil e parte lei. O terceiro grupo, comandado pelo financista Gaston Jéze, entende que o orçamento se parece com uma lei, mas em sua essência não o é.

Independentemente desta discussão filosófica sobre a concepção do orçamento público, deve-se ter claro que este instrumento deverá ser aprovado e transformado em lei para ter validade, conforme previsto na Constituição Federal. Segundo Reis (1985), o orçamento possui certas características:

Ao analisar as promessas de seu candidato a prefeito, é preciso lembrar que nenhum aumento de investimento pode ser previsto se não houver verbas suficientes para tal. Ou seja, se um candidato promete aumentar os investimentos em determinada área, isso significa que, ou outros setores ficarão prejudicados no orçamento, ou um aumento de arrecadação está sendo previsto (leia-se aumento de impostos).

Apesar da necessidade de especificação do destino dos recursos, a previsão orçamentária apresenta certa flexibilidade, necessária para o correto funcionamento estatal. O governo, por exemplo, pode reservar recursos para recuperação de áreas devastadas por acidentes naturais, porém não há como prever em que eventos os recursos serão usados (se ocorrerá seca, inundações, furacão ou incêndio) nem mesmo as localidades a serem beneficiadas com os recursos.

Como exemplo disto, a matéria publicada pela Revista Veja, permite verificar a alocação de recursos dentro do programa de saúde. Diante da análise de seu texto, é bastante provável que o governo não tenha previsto 30% do orçamento de saúde para doenças relacionadas com tabaco, porém este é o resultado da aplicação dos recursos na área, conforme texto abaixo.

A possível não previsão dos gastos com tabagismo, no entanto, não significa que o orçamento para a área de saúde não tenha sido cumprido, em linhas gerais, conforme planejado para o ano de 2011.

DÚVIDAS