Juliana Giraldi Lais Muraro Renata Brizolara Finanças públicas, democracia e accountability. Fernando Luiz Abrucio Maria Rita Loureiro Juliana Giraldi Lais Muraro Renata Brizolara

CRESCIMENTO DA DEMOCRACIA NO MUNDO ATUAL Dos 192 países filiados à ONU, 120 fazem parte desta realidade. OBS: QUALIDADE DAS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS. Questões econômicas X Políticas? Construção de um mecanismo institucionais pelos quais os governantes são constrangidos a responder, ininterruptamente, por seus atos ou omissões perante os governados.

O PROBLEMAS DA SOCIEDADE CONTEMPORÂNEA Econômicas – que não se limitam ao universo técnico de decisões – são influenciadas pelo arcabouço político existente. ACCOUNTABILITY DEMOCRÁTICA E RESPONSABILIZAÇÃO POLÍTICA Ganha importância Surge

ACCOUNTABILITY De forma geral é tratada: Controle de atos dos governantes em relação ao programa de governo; À corrupção; Á preservação de direitos fundamentais dos cidadãos. Porém este tema vem sendo reformulado analisando-se sua intersecção com a reforma do Estado.

REFORMA DO ESTADO Observa-se: O aperfeiçoamento das instituições estatais – podendo contemplar ao mesmo tempo: a melhoria do desempenho dos programas governamentais e sua maior transparência e responsabilização do Poder público frente à sociedade.

POLÍTICAS ECONÔMICAS x FINANÇAS PÚBLICAS Raramente são analisadas pelo ângulo da ACCOUNTABILITY. Pouca discussão sobre o tema – democracia – nos cursos de economia; Economista analisam a democracia como sendo um obstáculo à boa decisão econômica. (equívoco tanto empírico como normativo)

EQUÍVOCO DOS ECONOMISTAS Segunda metade do séc. XX – países mais desenvolvidos têm nas instituições democráticas um dos principais alicerces de seu sucesso. Ponto de vista normativo: faz-se necessário que os economistas em formação tenham em mente que a racionalidade econômica não é a única presente nos indivíduos, nem necessariamente a principal. Temos: ética e liberdades básicas do homem que são fundamentais à boa vida social (Economistas Clássicos: Stuart Mill e Marx e contemporâneos: Amartya Sem, ganhador do prêmio Nobel)

“ Em certo sentido, é o mercado que tira vantagem dos valores extramercado que tornam nossa sociedade de mercado suportável, temperando o oportunismo incansável recomendado pelo modelo de mercado. Normas de civilização são um bem público. Sem elas, o mundo degeneraria numa sociedade de suspeita mútua permanente [...] Em vez de um mundo comercial relativamente prazeroso, precisaríamos nos manter em guarda permanente contra ataques. As falências proliferariam. Os bancos teriam que cobrar juros mais altos para compensar o oportunismo generalizado. Garantias explícitas teriam que ser formuladas para cada transação [...] O aperto de mão se tornaria inútil.” (KUTTNER, 1998: 99)

CAMPO DAS FINANÇAS PÚBLICAS Formar economistas que conheçam a complexidade do Estado moderno em sua face vinculada à accountability democrática. OBS.: NÃO É POSSÍVEL COMPREENDER AS DECISÕES DE POLÍTICA ECONÔMICA, A ELABORAÇÃO DO ORÇÃMENTO PÚBLICO, A DEFINIÇÃO DO SISTEMA TRIBUTÁRIO, PARA FICAR EM TRÊS TÓPICOS BÁSICOS, SEM ENTENDER O INTER-RELACIONAMENTOQUE TÊM COM OS SISTEMA POLÍTICO DEMOCRÁTICO.

DEMOCRACIA E EFICIÊNCIA ECONÔMICA: O “ GOVERNO DE TÉCNICOS” E SEUS IMPACTOS PARA A ACCOUNTABILITY Relação entre economia e política DEBATE ECONÔMICO DEBATE POLÍTICO x ORDEM DEMOCRÁTICA EFICIÊNCIA DECISÓRIA OBS. : ECONOMISTAS VISUALIZAM AS ATIVIDADES POLÍTICAS COMO FONTE DE INEFICIÊNCIA .

VISÃO DOS ECONOMISTAS SOBRE AS ATIVIDADES POLÍTICAS Fonte de ineficiência – governos podem ser CORRUPTOS ou em um regime DEMOCRÁTICO, facilmente pressionado a atender às demandas de seu eleitorado. SEPARAÇÃO DESTAS DUAS ATIVIDADES POLÍTICA ECOMOMIA

ECONOMISTAS SÉC. XX Schumpeter e Keynes acreditavam que os políticos deveriam deixar nas mãos de burocratas ou especialistas certas técnicas, como as relativas a problemas macroeconômicos. Afirmavam a superioridade da razão técnica sobre a lógica política, eles viam os políticos como atores que se comportam, diferentes dos técnicos, sempre de forma irresponsável ou descomprometido com o futuro, na medida em que se orientam pela dinâmica eleitoral. Visão tecnocrata

ECONOMISTAS NEOLIBERAIS Propõem a despolitização das decisões governamentais. ≠ Tecnocratas Teoria da Escolha Pública Política não poderiam estar nas mãos dos burocratas, mas sim através dos mecanismos de mercado Política nas mãos dos burocratas e especialistas

FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS (BUROCRATAS OU TÉCNICOS) NÃO FAZEM POLÍTICA? Resposta: ERRADA – O que se tem constatado nas democracias contemporâneas é a emergência de policymakers que ampliam a qualidade de suas decisões a medida que aliam competência técnica com habilidade ou virtudes políticas, tais como capacidade de negociação e articulação de interesses.

A QUALIDADE DAS DECISÕES EM ASSUNTOS PÚBLICOS SUPÕE... Tanto a “burocratização da política” como a “politização da burocracia”, segundo estudo realizado com importantes democracias ocidentais como: Estados Unidos, Inglaterra, França, Alemanha, Itália, Holanda e Suéica(ABERBACH, PUTNAM & ROCKMAN, 1981)

A CONSTATAÇÃO DA QUALIDDADE NAS DECISÕES DE ASSUNTOS PÚBLICOS LEVA AVERIGUAR A Separação entre política e administração – concluindo- se que isto não passa de falácias: 1) Tecnocratas, que supõe não só a reserva dos assuntos técnicos à burocracia, proibindo os políticos a atuarem nestes temas, como também busca reduzir ou mesmo eliminar os controles democráticos sobre decisões públicas. Esta visão aponta erros, já que com as experiências da administração internacional pública revela exatamente o contrário: quanto maior o controle efetuado pelos cidadãos, mais o Poder Público tem condições de corrigir e melhorar as políticas públicas.

Fortalecimento dos processos de FORMAÇÃO DE OPINIÕES nas ARENAS A CONSTATAÇÃO DA QUALIDDADE NAS DECISÕES DE ASSUNTOS PÚBLICOS LEVA AVERIGUAR (cont.) 2) Enchergar a democracia como sendo um mero resultado do jogo eleitoral – pois o processo de disputa eleitoral não se resume a soma de preferências, mas depende fundamentalmente da qualidade do debate. Fortalecer as regras que favoreçam a disseminação da informação; Aperfeiçoamento da discussão das principais políticas públicas; e O maior equilibrío entre as candidaturas em competição. Fortalecimento dos processos de FORMAÇÃO DE OPINIÕES nas ARENAS

ACCONTABILITY DEMOCRÁTICO Quando o poder Executivo é menos concentrado – Mais constrangido a prestar contas de suas decisões às diversas forças políticas: Parlamentares; e Na sociedade organizada. Tendo que debater e negociar suas propostas com outros autores, os policymakers melhoram a compreensão dos problemas, ampliaram a capacidade de obter informações críticas, corrigindo erros de cálculo que, na ausência deste processo, só apareceriam no momento da implementação e, portanto, com menor possibilidade de correção. Isto encorajou , ainda, os formuladores a pensar vários passos à frente nos jogos estratégicos da política de reforma.

ACCOUNTABILITY DEMOCRÁTICO Supõe a conciliação, tanto do ponto de vista analítico quanto de vista normativo, entre as exigências da eficiência e os imperativos da democracia. Esta nova visão é recente - surgiu de estudos de reforma do Estado e dos efeitos das boas práticas governamentais no crescimento econômico. Teorias neo-institucionais, ex. Banco Mundial.

TEORIA NEO-INSTITUCIONALISTA Afirma que as “instituições têm um papel decisivo na vida econômica e política, afetando a ação dos indivíduos, suas escolhas e estratégias e os resultados das políticas governamentais.” Começam a considerar o CONTEXTO INSTITUCIONAL ≠ CUSTO DA PRODUÇÃO - ECONOMISTAS CLÁSSICOS E NEOCLÁSSICOS CUSTO DAS TRANSAÇÕES É UM CONCEITO –CHAVE DESTA TEOIRIA

ACCOUNTABILITY DEMOCRÁTICA FORMAS DE ACCOUNTABILITY INSTRUMENTOS CONDIÇÕES Processo Eleitoral Sistema eleitoral e partidário; Debates e formas de disseminação da informação; Regras de financiamento de campanhas Justiça Eleitoral Direitos políticos básicos de associação, de votar e ser votado; Pluralismo de idéias (crenças ideológicas e religiosas); Imprensa livre e possibilidade de se obter diversidade de informações; Independência e controle mútuo entre os poderes Controle institucional durante o Mandato Controle parlamentar; Controle judicial; Controle Administrativo- procedimental; Controlde do desempenho e dos programas governamentais; Controle social. Transparência e fidedignidade das informações públicas; Burocracia regida pelo princípio do mérito; Predomínio do império da Lei; Existência de mecanismos que garantam a participação e o controle da sociedade sobre o poder público; Criação de instância que busquem o maior compartimento possível das decisões

ACCONTABILITY DEMOCRÁTICA FORMAS DE ACCOUNTABILITY INSTRUMENTOS CONDIÇÕES Regras estatais inter temporais Garantia de direitos básicos pela Constituição (cláusulas pétrias); Segurança contratual individual e coletiva; Limitação legal do poder dos administradores públicos; Acesso prioritário aos cargos administrativos por concursos ou equivalentes; Mecanismos de restrição orçamentária; Defesa de direitos intergeracionais

ACCONTABILITY DEMOCRÁTICA + Responsividade Eficiência

Instrumentos de Accountability durante o mandato Controle de resultados: responsabilizar o poder público conforme o desempenho dos programas governamentais, cumprimento das metas propostas; Realizado por: órgãos do próprio governo, agências independentes organizadas e financiadas pela sociedade civil e instituições que realizam controle administrativo financeiro; A qualidade da administração pública é um pressuposto, é o próprio controle. Além da transparência.

Instrumentos de Accountability durante o mandato Controle Social: funcionam por meio de mecanismos de consulta popular, conselhos consultivos e/ou deliberativo, processos orçamentários participativos e parcerias com ONG’s; Forma de controle social vertical, que não se esgota na eleição.

A accountability democrática depende da criação de regras intertemporais que protejam os direitos básicos dos indivíduos e da coletividade; Têm graus diferentes de importância e perenidade: pactos constitucionais (cláusulas petreas), normas que garantam a impessoalidade e a continuidade do Estado, viabilidade orçamentária para existência e funcionamento do aparato estatal

Instrumentos de responsabilização política no plano das finanças públicas História democrática recente no Brasil. A partir da redemocratização que os princípios e instrumentos de accountability começaram a ser melhor desenvolvidos no país, o que reforça o argumento de que a gestão fiscal responsável relaciona-se fortemente com o desenvolvimento e reforço das práticas democráticas.

Financiamento de Campanhas Eleitorais É o primeiro passo na definição do padrão dos gastos públicos e das prioridades dos governantes; Influência do poder financeiro – aparato do marketing político e arrecadação de dinheiro; Efeitos devastadores da influência do poder financeiro; Regulamentação do financiamento das campanhas – restrição de doações privadas , financiamento predominantemente público, aumento da transparência dos gastos eleitorais.

Financiamento de Campanhas Eleitorais Vincular o repasse a partidos; Independência e maior fiscalização da Justiça Eleitoral; Transparência da dos gastos eleitorais ao longo da campanha e não só no final; Três avanços Brasil: horário eleitoral gratuito, reforço do papel dos Tribunais Eleitorais, declaração detalhada dos gastos de campanha; Dificuldade de controle dos gastos – vinculação ao partido

Financiamento de Campanhas Eleitorais Segundo os autores para esta situação o principal remédio seria o financiamento público, com a manutenção de algum tipo de contribuição privada – combinar o reforço dos partidos com mecanismos que delimitem e controlem o poder das cúpulas partidárias.

Processo Orçamentário e prestação de contas por parte do Poder Executivo O orçamento é o principal documento de políticas públicas, nele são selecionadas as prioridades, como gastar os recursos e como distribuí-los; Somente nos últimos tempos o orçamento no Brasil passou a ser um instrumento mais efetivo, por conta de alguns avanços: redução das taxas de inflação, unificação dos Orçamentos da União e algumas mudanças trazidas com a constituição de 1988, envolvendo o planejamento – PPA, LOA e LDO.

Processo Orçamentário e prestação de contas por parte do Poder Executivo No início dos anos 90 foram introduzidas importante mudanças no processo orçamento – CPI “anões do orçamento”; Dentre essas mudanças cabe ressaltar: limitação do número de emendas e fixação para o valor de cada uma, prioridades para emendas da bancada sobre as individuais, criação de relatorias, reuniões de bancada, audiências públicas, rotatividade dos membros da CMO.

Processo Orçamentário e prestação de contas por parte do Poder Executivo Apesar dos avanços do orçamento, é preciso reconhecer seus limites e imperfeições como instrumento accountability ; Controle mútuo entre os poderes – o Executivo elabora a proposta orçamentária, o Congresso delibera sobre ela, aprovando soberanamente o Orçamento a ser finalmente executado pelo governo; Capacidade do poder legislativo de tomar decisões no processo orçamentário e impô-las ao Executivo é limitada e está sujeita a negociações para aprovação de emendas;

Processo Orçamentário e prestação de contas por parte do Poder Executivo O orçamento tem apenas caráter organizativo, não impõe obrigatoriedade de executar as verbas aprovadas pelo legislativo. Executivo toma decisões sobre o momento de liberação das verbas e o percentual a ser executado;

3. Mecanismos de Restrições Orçamentárias e Accountability Destacam-se algumas mudanças institucionais que criaram limites mais efetivos ao Orçamento e ao próprio endividamento público.

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Promulgada em maio de 2000 É considerada um importante marco no federalismo fiscal no Brasil Principais pontos: - Limitação de gastos com pessoal; - Reafirmação dos limites mais rígidos para o endividamento público;

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - Definição das metas fiscais anuais e exigência de relatórios; - Mecanismos de controle em anos eleitorais, - Proibição do socorro financeiro entre os níveis de governo.

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Visa prevenir déficits imoderados e reiterados, limitar a dívida pública a níveis prudentes, preservar o patrimônio líquido, limitar o gasto público continuado, estabelecer uma administração prudente dos riscos fiscais e oferecer amplo acesso das informações sobre as contas públicas à sociedade.

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Tipos de punições existentes: - Administrativa - Político-jurídica

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Reforça a concentração do poder nas mãos da burocracia do Executivo federal, centralizando o processo de controle. Torna-se apenas um instrumento de controle do Governo Federal sobre os governos subnacionais.

Tribunais de Contas Objetivo principal é realizar o controle financeiro e patrimonial do governo, em todos os níveis da federação. Principais funções: - fiscalizar a execução financeira, - liquidar as contas das administrações e - assessorar o Congresso no julgamento das contas do governo.

Tribunais de Contas Constituição de 1988: - Retirou o poder do Presidente da República em cancelar vetos do Tribunal de Contas da União, - Concedeu-lhe poder de punição de irregularidades, - Concedeu-lhe atribuições preventivas.

Tribunais de Contas Constituição de 1988: - Estendeu os critérios de controle, incorporando também os critérios de legalidade, legitimidade e economicidade da avaliação. Passaram a fiscalizar o cumprimento das metas fiscais e os limites de gastos com pessoal.

Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) Tem como objetivo investigar denúncias ou suspeitas de comportamento irregular do ponto de vista administrativo ou ético. Avaliação de uma CPI: - aumento da transparência e da accountability do Poder Público, podendo chegar à punição dos infratores ou mudança na distribuição do poder político. - efeitos institucionais e políticos, como a sinalização de problemas institucionais ou práticas políticas, derivando dali reformas que levem a novas maneiras de gerir a coisa pública.

Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) Constituem um instrumento de prestação de contas do Legislativo à sociedade, não necessariamente através da punição de envolvidos nas irregularidades constatadas. Utilização de controle parlamentar para sinalizar falhas do sistema político e das instituições estatais, apontando para a criação de novas regras que procuram evitar a repetição dos problemas no futuro.

Orçamento Participativo (OP) Consiste no meio do qual a população participa da discussão e deliberação sobre a distribuição dos recursos públicos durante o mandato dos governantes. Sua maior qualidade tem sido colocar em questão problemas característicos do modo tradicional de se fazer política no Brasil: - a falta de transparência e - entrelaçamento entre o Poder público e máfias locais, gerando clientelismo e/ou corrupção.

Orçamento Participativo (OP) Pode existir uma forte associação entre a agenda do governo e as demandas dos grupos sociais mais importantes no processo de elaboração do OP. Em vez de reforçar o papel dos cidadãos para além das eleições, o resultado aqui pode ser aumentar o poder de vocalização somente de grupos com maior capacidade de organização e/ou mais vinculados ao Executivo.

CONCLUSÕES A problemática da accountability deve ser pensada mais com uma idéia reguladora, como um valor que deve guiar os governos democráticos: a prestação de contas dos governantes aos governados (CLAD, 2000)

CONCLUSÕES Obstáculos à melhor responsabilização do Poder Público. - A excessiva concentração de poder nas mãos do Executivo. - A existência de fragilidades nos mecanismos de representação e participação da sociedade.

CONCLUSÕES Em relação ao primeiro problema, deve-se destacar que a concentração de poder no Executivo deriva dos seguintes fatores: 1) O Orçamento público brasileiro aprovado pelo Legislativo, dá uma enorme margem de liberdade para os governos efetuarem seus gastos.

CONCLUSÕES 2) A Secretaria do Tesouro Nacional, que executa e contingencia as despesas de forma insulada dentro do Ministério da Fazenda, sem sofrer o impacto de mecanismos de responsabilização mais efetivos. 3) A importante influência que o Presidente da República, os governadores e os prefeitos exercem, por meio da bancada governista, sobre as indicações dos conselheiros dos Tribunais de Contas, reduzindo a independência daqueles que deveriam fiscalizar os governantes. 4) A capacidade que o Poder Executivo tem de obstruir processos de controle congressual por meio da distribuição de cargos e verbas.