DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS FISCAIS EM FEDERAÇÕES Sergio Prado – IE UNICAMP Esta é a segunda de uma série de seis palestras sobre o tema do federalismo fiscal. Na primeira foi feita uma introdução geral sobre conceitos e funcionamento fiscal do federalismo. Nesta, iremos abordar aspectos gerais e conceituais sobre transferências de recursos em federações, sob um ponto de vista de análise comparada. Iremos discutir aqui os casos de quatro grandes federações, India, Anstralia, Cana´da e Alemanha,

conteúdo 1. introdução 2. brecha vertical – conceito 3. Causas da BV: 3.1. peso dos estados nacionais no pós guerra 3.2. atribuição de encargos e tributos 3.3. financiamento de programas nacionais 3.4. redução de desigualdades horizontais 4. Modalidades básicas de transferências 5.Programas de equalização 6. Descrição dos casos nacionais

1. INTRODUÇÃO OS PROBLEMAS DOS GOVERNO MULTINÍVEL: TRÊS ORÇAMENTOS SOBRE MESMO TERRITÓRIO PREFERÊNCIAS DIFERENCIADAS: CARACTERÍSTICAS SOCIAIS, HISTÓRICAS E POLÍTICAS DIFERENÇAS EM DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO NÃO EXISTE UM ORÇAMENTO CENTRAL PARA DISTRIBUIR RECURSOS ENTRE REGIÕES E O PODER DE TRIBUTAR ESTÁ DISTRIBUIDO ENTRE GOVERNOS/REGIÕES

2. A QUESTÃO CENTRAL: A “BRECHA VERTICAL” “BRECHA VERTICAL” OU “VERTICAL GAP” É A DIFERENÇA ENTRE OS RECURSOS PRÓPRIOS DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS E O MONTANTE DE RECURSOS NECESSÁRIOS PARA O FINANCIAMENTO DOS SEUS ENCARGOS TOTAIS. EM GERAL,OS GOVERNOS DE NÍVEL SUPERIOR ARRECADAM MAIS RECURSOS DO QUE NECESSITAM PARA SEUS GASTOS PRÓPRIOS. BV NÃO É “DESARRANJO” OU “DESEQUILÍBRIO” BV EXISTE EM ABSOLUTAMENTE TODAS AS FEDERAÇÕES, É INERENTE A ELAS.

QUATRO CAUSAS BÁSICAS DA BV: PESO DOS GOVERNOS CENTRAIS NO PÓS-GUERRA EFICIÊNCIA NA ATRIBUIÇÃO DE PODERES (ALOCAÇÃO DE ENCARGOS E IMPOSTOS) DEMANDAS POR EQUIDADE HORIZONTAL PAPEL DO GOVERNO CENTRAL COMO GESTOR/ORIENTADOR DO GASTO

O peso dos estados nacionais Pós-guerra: criação dos estados de bem estar social, sob comando dos Governos centrais. Imposto de renda é centralizado para esforço de guerra, e depois permanece em mãos dos governos centrais. Nas décadas recentes, mesmo com descentralização, os sistemas construídos no pós guerra tendem a permanecer centralizados.

QUATRO CAUSAS BÁSICAS DA BV: PESO DOS GOVERNOS CENTRAIS EFICIÊNCIA NA ALOCAÇÃO DE ENCARGOS E IMPOSTOS DEMANDAS POR EQUIDADE HORIZONTAL PAPEL DO GOVERNO CENTRAL COMO GESTOR/ORIENTADOR DO GASTO

BV E ATRIBUIÇÃO DE PODERES A DESCENTRALIZAÇÃO DE ENCARGOS É SEMPRE MAIOR QUE A DESCENTRALIZAÇÃO DE TRIBUTOS ENCARGOS: FRAGILIZAÇÃO ESTADOS NACIONAIS (GLOBALIZAÇÃO/PRIVATIZAÇÃO) PROCESSOS DE DESCENTRALIZAÇÃO ÊNFASE NOS GASTOS SOCIAIS RESULTADO: EXECUÇÃO DO GASTO CADA VEZ MAIS ATRIBUIDA AOS GOVERNOS SUBNACIONAIS

BV E ATRIBUIÇÃO DE PODERES A DESCENTRALIZAÇÃO DE ENCARGOS É SEMPRE MAIOR QUE A DESCENTRALIZAÇÃO DE TRIBUTOS TRIBUTOS: ARGUMENTOS TÉCNICOS PARA CENTRALIZAR IMPOSTOS PRINCIPAIS: EFICIÊNCIA ALOCATIVA GUERRA FISCAL CUSTOS PARA CONTRIBUINTE RESULTADO: IMPOSTOS PRINCIPAIS TENDEM A SER ATRIBUÌDOS AOS GOVERNOS SUPERIORES, EM GERAL AO GOVERNO CENTRAL.

A centralização histórica e técnica exige transferências: TRANSFERÊNCIA ADEQUADA NESTE CASO É: FORMALIZADA (LEGAL OU CONSTITUCIONAL) E NÃO CONDICIONADA. DEVE VISAR AMPLIAR RECURSOS PRÓPRIOS LIVRES DOS GSN. FORMA BÁSICA USUAL: COMPARTILHAMENTO DOS IMPOSTOS PRINCIPAIS – RENDA, IVA, EXCISES.

SISTEMAS DE COMPARTILHAMENTO CENTRALIZAÇÃO DE IMPOSTOS PRINCIPAIS SEMPRE É ASSOCIADA A COMPARTILHAMENTO: DIVERSOS NÍVEIS DE GOVERNO PARTICIPAM DA RECEITA DESTES IMPOSTOS. HÁ VÁRIAS ALTERNATIVAS: MONTANTES DEFINIDOS ARBITRARIAMENTE PELO GC PERCENTUAIS FIXOS (LEI OU CONSTITUIÇÃO) IMPOSTO DE RENDA: ALÍQUOTAS ESTADUAIS FREQUENTEMENTE, É ASSOCIADO À FUNÇÃO REDISTRIBUTIVA

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Governos centrais assumem funções de equalização horizontal. BV E EQUALIZAÇÃO HORIZONTAL. NOÇÃO DE EQUALIZAÇÃO: DISPARIDADES INTERREGIONAIS SÃO INERENTES A FEDERAÇÕES. DIFERENÇAS EM CAPACIDADE ECONÔMICA GERAM DIFERENÇAS EM CAPACIDADE FISCAL: CARGA TRIBUTÁRIA PARA GERAR O MESMO NIVEL DE SERVIÇOS TEM QUE SER MAIOR EM JURISDIÇÕES MAIS POBRES. DEMANDAS SOCIAIS POR IGUALDADE, TRADIÇÕES POLÍTICAS. RESULTADO: Governos centrais assumem funções de equalização horizontal.

SOLUÇÃO BÁSICA: DOTAR O GF DE RECURSOS ADICIONAIS (ACIMA DE SEUS GASTOS PRÓPRIOS) PARA TRANSFERÊNCIAS EQUALIZADORAS. MODELO BÁSICO: SISTEMAS COMPLEXOS DE ANÁLISE DE RECEITAS E DESPESAS, RESULTANDO EM TRANSFERÊNCIAS NÃO CONDICIONADAS. DEFINIÇÃO PRÉVIA: Do critério de equalização– montante transferido resulta Do montante – grau de equalização resulta

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BV E GESTÃO DO GASTO PELO GF EM TODAS AS FEDERAÇÕES, O GC UTILIZA, EM ALGUMA MEDIDA, TRANSFERÊNCIAS CONDICIONADAS PARA FINANCIAR GASTOS DOS GSN EM SETORES E PROJETOS DE SEU INTERESSE (OU DE INTERESSE NACIONAL). INTERVENÇÃO EM ESCALA NACIONAL: PROGRAMAS NACIONAIS DE SAÚDE E EDUCAÇÃO OBRAS DE INFRAESTRUTURA SUPRA-REGIONAIS BENS MERITÓRIOS EM MUITAS FEDERAÇÕES, ISTO É VISTO COMO INGERÊNCIA DO GF NAS ÁREAS DE COMPETÊNCIA DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS

Implementação de “projetos nacionais” PADRÃO DE FINANCIAMENTO: ESSENCIALMENTE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS FEDERAIS, SEM QUALQUER DETERMINAÇÃO LEGAL, ATRAVÈS DE TRANSFERÊNCIAS CONDICIONADAS. EM MUITOS PAÍSES ( ÍNDIA, ALEMANHA E CANADÀ, POR EXEMPLO) TENDÊNCIA PARA REDUZIR ELIMINAR OU TRANSFORMAR EM TRANSFERÊNCIAS REGULAMENTADAS. Exceção: Na Austrália constituem cerca de 45% das transferências federais.

V- A estrutura fiscal das federações A realidade atual: equilíbrio entre extremos Compartilhamento de impostos (receita livre e garantida) visa ajuste vertical. GF mantém recursos para fazer transferências equalizadoras (livres), muitas vezes combinada com o compartilhamento. GF mantém recursos para controlar a atuação dos GSN em áreas exclusivas, através de transferências condicionadas.

V- A estrutura fiscal das federações

conteúdo 1. introdução 2. brecha vertical – conceito 3. Causas da BV: 3.1. peso dos estados nacionais no pós guerra 3.2. atribuição de encargos e tributos 3.3. financiamento de programas nacionais 3.4. redução de desigualdades horizontais 4. Modalidades básicas de transferências 5.Programas de equalização 6. Descrição dos casos nacionais

MODALIDADES DE TRANSFERÊNCIAS Transferências sempre foram importantes devido à centralização dos recursos fiscais por razões históricas e técnic0-tributárias . Com a ênfase na descentralização nas décadas recentes, o vertical gap aumentou e com ele a dimensão das transferências Até agora, esforços para descentralizar a competência tributária tiveram poucos resultados.

MODALIDADES DE TRANSFERÊNCIAS Recolocando os motivos básicos para a existência de transferências verticais: Herança histórica dos anos 50, cristalizada nas instituições e nas preferências da sociedade: papel dominante do GC. Maior eficiência da centralização tributária Redução das desigualdades horizontais Execução de “Projetos Nacionais” Que tipo de transferências decorrem destas motivações?

AS TRANSFERÊNCIAS PODEM SER: LIVRES AUTONOMIA x CONDICIONADAS ORÇAMENTÁRIA DEVOLUTIVAS APROPRIAÇÃO REDISTRIBUTIVAS ECONÔMICA LEGALMENTE DEFINIDAS GARANTIA VOLUNTÁRIAS RECURSOS

TRF. = DEV + RED + COND . + VOL Definidas legalmente orçamento GF I---------------------------------------------I I-----------I TRF. = DEV + RED + COND . + VOL I-------------------------I I---------------------------------I TL = Receita Livre TC = Rec. Condicionada DEV = entregue à jurisdição onde foi arrecadado, base legal RED = transferido de forma redistributiva, base legal COND = submetidas a condições, base legal VOL= decisão orçamentária GC, sem base lega.

EXEMPLOS NO BRASIL: DEV - COTA PARTE ICMS P/ MUNICIPIOS;ITR;IPVA RED - FUNDOS DE PARTICIPAÇÃO COND - FUNDEF, SUS VOL - CONVÊNIOS

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SISTEMAS DE EQUALIZAÇÃO TODA FEDERAÇÃO TEM ALGUM DISPOSITIVO DE EQUALIZAÇÃO HORIZONTAL: VARIA O GRAU DE SOFISTICAÇÃO E ABRANGÊNCIA. FLUXOS ORÇAMENTÁRIOS ARBITRÁRIOS COMPARTILHAMENTO SUJEITO A FÓRMULAS Parte-se de um dado montante, atinge-se algum grau de equalização FLUXOS ORÇAMENTÁRIOS SUJEITOS A FÓRMULAS Aplica-se um critério de equalização, resulta um dado montante de recursos supridos pelo GC

ALTERNATIVAS COM RECURSOS DADOS Compartilhamento de impostos principais percentual fixo, com ou sem mecanismos de revisão periódica. Receita total de um imposto: Austrália % sobre IR e IVA. Índia antes de 2000, Brasil, alemanha. Participação na receita total federal, com percentual fixo, eventualmente revisado periodicamente (Índia depois de 2000)..

ALTERNATIVA COM CRITÉRIOS DADOS Federação define nível desejado de equalização, sob algum critério, e o montante transferido é “conta aberta”, irá resultar da combinação do critério (grau de equalização) com a disparidade em capacidade econômica entre as jurisidições. A Federação paga, com recursos do orçamento federal.

CRITÉRIOS BÁSICOS DE EQUALIZAÇÃO Critério básico é população, a receita per capita ponderada por algum critério redistributivo 1º. Modelo: Ponderação por parâmetros de pobreza ou atraso, em geral aplicados a compartilhamento de impostos (Índia,Brasil). Não exige muita sofisticação, mas é rústico e impreciso, pois não leva em consideração a totalidade das receitas obtidas pelos governos. Chamamos a este modelo “fluxo redistributivo”.

CRITÉRIOS BÁSICOS DE EQUALIZAÇÃO 2º.modelo: Princípio da capacidade de gasto: ajusta-se $ per capita, “cesta de serviços” pode ser diferente entre estados (Canadá/Alemanha). É necessário calcular a receita potencial per capita que cada governo poderia obter dado o sistema tributário, e as transferências são distribuídas de forma a reduzir as disparidades entre estas receitas. É necessário ser a receita potencial e não a efetiva, para evitar que baixo esforço fiscal seja premiado. Princípio da necessidade fiscal: parte-se da “cesta de serviços”, per capita pode ser diferente entre estados (Austrália). Além do cálculo da receita potencial, neste caso, o mais sofisticado, calcula-se também as necessidades para cada governo beneficiado.

DILEMAS FUNDAMENTAIS Quanto maior devolução, menor o potencial de redistribuição e coordenação do gasto pelo GC. Quanto mais fluxos livres, maior possibilidade de diferenças na oferta de serviços, mas rec. condicionados reduzem autonomia. Quanto mais legalizado, maior a estabilidade e garantia do recurso, mas menor a agilidade para adaptações às circunstâncias.

conteúdo 1. introdução 2. brecha vertical – conceito 3. Causas da BV: 3.1. peso dos estados nacionais no pós guerra 3.2. atribuição de encargos e tributos 3.3. financiamento de programas nacionais 3.4. redução de desigualdades horizontais 4. Modalidades básicas de transferências 5.Programas de equalização 6. Descrição dos casos nacionais

6.ALGUMAS EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS COM SISTEMAS DE PARTILHA ÍNDIA ARRECADAÇÃO CONCENTRADA NO GF (70%) IR FEDERAL; VENDAS PODERES CONCORRENTES;EXCISES FEDERAIS ESTADOS SÓ UTILIZAM DE FATO IMPOSTO SOBRE VENDAS MUNICÍPIOS NÃO ARRECADAM PRATICAMENTE NADA ENCARGOS CONCENTRADOS NO GF E ESTADOS DECISÃO SOBRE PARTILHA TOMADA POR “CONSELHOS DE SÁBIOS”

ÍNDIA 1) TRANSFERÊNCIAS LIVRES COMPARTILHAMENTO DO IR E EXCISES, DOTAÇÃO SEPARADA EM FATIAS, PARA CADA FATIA É APLICADO UM CRITÉRIO DE ATRASO ECONÔMICO OU SOCIAL. UMA FATIA É “DEVOLVIDA”. COMPLEMENTAÇÃO, COM RECURSOS DO ORÇAMENTO, ATÉ COBRIR OS GASTOS CORRENTES (CONTA ABERTA) ESTA ETAPA É CONTROLADA PELA COM. FINANÇAS, E VISA EQUALIZAR GASTOS CORRENTES.

2) TRANSFERÊNCIAS CONDICIONADAS A partir do resultado corrente (etapa anterior) cada estado tem um saldo, poupança, que normalmente não é suficiente para financiar seus investimentos. Os planos de investimento estaduais são discutidos com o GF (Comissão do Plano), resultado em transferências condicionadas submetidas a critérios de distribuição 3) TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS 30% das transferências são decididas pelos ministérios do GF, visando projetos específicos

RESUMO DO SISTEMA INDIANO Receitas livres vem de compartilhamento com parâmetros, parte-se de recursos dados; complementado com fluxos orçamentários “gap filling”. É o único que separa gastos correntes de investimento, com duas comissões separadas. Envolve quatro etapas típicas: Devolução redistributiva Conta aberta orçamentária Condicionadas reguladas voluntárias Transferências condicionadas compõe quase 50% das transferências totais

Vantagens e desvantagens: Maior vantagem: flexibilidade, mas não estabiliza recursos longo prazo. Argumento indiano típico: isola decisões do sistema político, não é ministério ou parlamento que decide Comissões são fórum de avaliação da distribuição, em outros países tal fórum não existe, resolve no conflito.

AUSTRALIA Forte participação do GF: Traço peculiar: controle total do GF sobre IR, excises e vendas. Competências concorrentes nos encargos. Sistema de Equalização altamente formalizado e complexo, operado por comissão permanente autônoma, que distribui a arrecadação total do IVA federal 50% das transferências são voluntárias e condicionadas

Sistema de equalização Parte de um montante dado, a receita do IVA. Comissão calcula as receitas potenciais de cada estado, adotando conceitos médios de base, esforço e alíquotas. Comissão calcula diferenciais de necessidades fiscais de cada estado perante uma média nacional. Destes cálculos resulta uma distribuição percentual (relavities) aplicadas ao montante inicial.

Vantagens e desvantagens Permite ação ampla do GF, devido ao peso das transf. Voluntárias Condicionadas. A contrapartida é redução de autonomia. É o sistema mais sofisticado de equalização, pois equaliza a “cesta de serviços”.

Alemanha Forte centralização legislativa, mas estados arrecadam IR e IVA. sistema de compartilhamento por perc. fixo IR, IVA imp. combustíveis Toda a execução de encargos, competência administrativa, é dos GSN, com forte participação dos Municípios.

Sistemas de equalização O mais complexo do mundo. Composto por etapas sequenciais e cumulativas: 1) rateio redistributivo do IVA estadual (contraste com Brasil). 2) Trocas horizontais: mais ricos cedem recursos para mais pobres, até atingir % receita média. 3) Complementação federal: GF acrescenta recursos “conta aberta”, até atingir 99,5% da media nacional (é utilizada a parte federal do IVA).

Vantagens e desvantagens É o sistema que atinge maior equidade, devido a troca entre estados. Não exige a complexidade do cálculo da receita potencial, distribui-se receita efetiva. É muito complexo, cidadão comum não entende. Nível elevado de redistributividade gera tensões políticas.

CANADÁ Federação altamente dividida por aspectos linguísticos e culturais Grande ênfase na autonomia dos GSN Sistema tributário peculiar: 10 impostos de vendas diferentes, IR compartilhado via alíquotas. Encargos altamente descentralizados, com os estados não permitindo entrada do GC nas suas áreas exclusivas.

SISTEMA DE EQUALIZAÇÃO Duas peças básicas; uma orçamentária definida por fórmulas, tipo “conta aberta”, outra com recursos condicionados altamente legalizados, submetidos a regras redistributivas muito estritas. EQUALIZATION SYSTEM - Com base na receita potencial per capita, equaliza para a média nacional todos que estejam abaixo dela. CHST – Canadian health and Social Transfer - amplo montante de recursos distribuidos de forma per capita, vagamente condicionados à aplicação na área social, sem especificar detalhes.

VANTANGENS E DESVANTAGENS Maximiza autonomia dos estados, mas fragiliza o poder do GC de estabelecer critérios de equidade. Padrões de equidade dependem das escolhas estaduais. Competências concorrentes em todos os impostos dificulta harmonização

FIM Grato pela atenção! SERGIO PRADO