Painel III – Construindo eficiência nas políticas públicas por meio de evidências Marco de Gastos de Médio Prazo (MGMP) Roland Clarke Banco Mundial

O que são políticas públicas baseadas em evidências? Elaboração de políticas baseadas em evidências poderia incluir: Avaliação empírica dos resultados dos programas O uso de experimentos e pilotos comparando uma população tratada com grupos de controle antes de plena implementação A análise detalhada dos fatores que afetam o desempenho (por exemplo, a educação) Fornecimento de uma justificação clara e suposições sobre os custos das novas políticas 2

Exemplos da Austrália (mas talvez relevantes para o Brasil) Benefícios fiscais para pesquisa e desenvolvimento funcionam como uma recompensa para a pesquisa que as empresas teriam feito de qualquer maneira. Incentivos oferecidos pelos estados para atrair investimentos tinham um impacto negativo a nível nacional e em muitos casos não beneficiou o estado de recepção. A redução do número de crianças em sala de aula não melhora a qualidade da educação. Porém, o focus no desempenho individual dos professores, com incentivos para o bom desempenho, é efetivo na melhora da qualidade da educação. 3

O que é o MGMP? É um processo estruturado e interativo baseado em estratégias setoriais, com custos estimados, acordados com os recursos disponíveis num período de 3 ou 4 anos. O processo leva informação suficiente para o governo (gabinete do presidente) para tomar decisões sobre prioridades viáveis e "trade-offs", dada a disponibilidade de recursos. Trata-se de decisões de política transparente e consistente, e Benefícios no primeiro ano de aplicação são limitados. A implementação integral normalmente demora de 5 a 10 anos, e o sistema e os processos precisam expandir-se gradualmente enquanto a cultura e o conhecimento necessários são criados. O MGMP não é um documento ou uma projeção, mas um processo de decisão que abrange todo o governo. MGMP Envelope fiscal de cima para baixo Custos dos programas e políticas de médio prazo de baixo para cima

O qué é a relação entre o MGMP e políticas públicas baseadas em evidências? MGMP é um processo através do qual os políticos concordam em aceitar um conjunto de regras de decisão para garantir que as políticas públicas adotadas sejam consistentes com os recursos disponíveis. O processo requer em algum ponto uma escolha entre “trade- offs”, o que implica abandonar ou modificar algumas políticas existentes ou adoptar novas políticas. Assim, um MGMP requer um acordo sobre as regras para a tomada de decisões da políticas, o que precisaria incluir estimativas de custos das políticas e idealmente uma análise de seus benefícios com a evidência (para ambas as políticas novas e existentes). 5

Principais Componentes de um MGMP EtapasCaracterísticas Marco Fiscal de Médio Prazo (MGMP) Pode ser gerado internamente ou imposto externamente. A presunção é que um MFMP gerado internamente fornece uma base macro-fiscal para a formulação do orçamento; um MFMP imposto externamente pode ou não servir de base para a formulação do orçamento. Marco Orçamentário de Médio Prazo (MOMP) O MOMP especifica tetos de gastos para as agências executoras baseado num compromisso entre disponibilidade de recursos como indicado pelo MGMP (“top-down”) e a necessidade de recursos para financiar planos de gastos dos setores (“bottom-up”). Marco de Desempenho de Médio Prazo (MDMP) O MDMP muda o foco de atenção, para produtos, resultados e performance de programas / agência executora.

Melhorar a situação fiscal; Melhorar a alocação de recursos inter-setorial por meio da conexão entre políticas públicas, planejamento e orçamento; Melhorar desempenho dos programas; Maior credibilidade da tomada de decisões orçamentárias; Maior responsabilização política pelos resultados das despesas públicas em virtude de um processo de tomada de decisões mais legítimo; Uso mais eficiente do dinheiro público por meio da entrega do serviço com desempenho esperado e menor custo. Por que adotar um MGMP?

MGMP é introduzido antes que os procedimentos básicos de orçamento estejam em prática; Processos excessivamente complexos e detalhados que sobrecarregam a capacidade administrativa; A ideia de que o MGMP é simplesmente um documento ou um conjunto de estimativas plurianuais; A visão de que o MGMP é um processo separado do orçamento; Pouca ou nenhuma atenção é dada ao aspecto político do processo do MGMP – e a liderança política não está preparada. Porém.. Benefícios nem sempre se concretizam:

Papeis e Responsabilidades EntidadePré-MTEFPós-MTEF Governo  Aprovação do orçamento anual  Aprovação dos planos de desenvolvimento  Aprovação da política fiscal  Definição de prioridades políticas estratégicas  Estabelecimento de limites máximos por setor / prioridades  Resolução de conflitos e de trade-offs em programas baseados em evidências Ministério da Fazenda  Elaboração do documento orçamentário  "Gerenciamento" de receitas, de dinheiro, de dívida, de gastos  Elaboração do orçamento de investimento  Desenvolvimento de estimativas  Desensolvimento de opções de políticas fiscais  Revisão/contestação de propostas de gastos  Gerenciamento de processos orçamentários Outros Ministérios  Administração do orçamento  Administração de atividades  Desenvolvimento de estratégias setorais, de políticas e de programas de investimento  Availação de programas, de desempenho e de resultados  Gerenciamento de gastos e de programas TCU  Auditoria financeira e de desempenho  Auditorias financeiras e de desempenho  Auditoria de qualidade da avaliação de programas  Auditoria do realismo dos pressuspostos do processo orçamentário Representação estilizada da trocar de papeis

Formalmente não, porém os blocos principais para seu desenvolvimento, sim. O Plano Plurianual (PPA), formulado no primeiro ano do Governo, define os principais objetivos e programas do novo Governo. Pode ser alterado anualmente, portanto as alocações orçamentarias multianuais não têm impacto direto sobre o orçamento anual. O Brasil possui um MGMP?

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): define receita, gastos e metas fiscais para um período de 3 anos, como um MGMP. Porém, a conexão entre o PPA e os orçamentos anuais não foi completamente bem sucedida; Prioridades e alocação de recursos definidos no PPA não necessariamente se refletem nos orçamentos anuais.

Como chegar ao MGMP?  Problemas identificados: – Articulação e coordenação dos planos entre si, e ao orçamento – Pluri- anualidade do planejamento vs. orçamentos anuais – Qualidade das estimativas de receitas e despesas de médio prazo – Falta de um orçamento anual acreditável – Definição de estruturas orçamentárias (classificação do plano e do orçamento) – Integração da avaliação de impacto ao processo de planejamento e de definição do orçamento 12

Como chegar ao MGMP? - 2  Soluções sugeridas: – Uma melhor coordenação entre os ministérios do Planejamento e da Fazenda; – Orçamentos plurianuais ou marcos plurianuais para um orçamento anual; – Aperfeiçoamento das técnicas de previsão de receitas e de despesas - incluindo custos associados aos fluxos de investimento; – Classificação única do orçamento e do plano - colaboração entre Fazenda, Planejamento e Ministérios setoriais; – Utilização de avaliações de impacto para eliminar programas ineficazes; 13

Estas soluções parecem razoáveis ​​, mas são enganosas ou parciais, porque todos os problemas envolvem questões de economia política, prestação de contas e atribuição de responsabilidades e funções 14

Economia Política do orçamento  O problema de coordenação é: como fornecer incentivos e capacidade aos ministérios para gerar as informações necessárias para os Ministérios do Planejamento e da Fazenda elaborarem programas, planos e o Orçamento num único processo?  Os planos devem ser realistas, eficazes, eficientes e consistentes com os recursos, e em conformidade com as prioridades do governo e cidadãos;  Para consistência plurianual, os orçamentos anuais devem ter regras claras para vincular-se às previsões;  Não há uma técnica confiável para estimar receitas - geralmente o problema é político: superestimar para aumentar gastos ou subestimar para gastar superávits fora do processo orçamentário;  Classificação não é apenas uma questão técnica, mas sim de definir responsabilidades para alcançar resultados;  Eliminar os programas ineficazes requer vontade e um marco institucional fortes para superar as forças políticas que apoiam os programas existentes. 15

Como conciliar o orçamento anual com o MGMP?  O orçamento anual é derivado diretamente do MGMP e as decisões são consistentes com os recursos disponíveis nos próximos 2 ou 3 anos.  Um dos benefícios do processo (bem implementado) é que se exclui o financiamento de ações que criarão pressões insustentáveis ​​no futuro.  Portanto, os Ministérios podem confiar que os programas iniciados terão continuidade (se forem eficazes). 16

Conclusões Caminhar na direção de um MGMP é tanto um exercício político quanto técnico Ele pode conferir aos políticos as informações necessárias para um processo coerente de tomada de decisões e permitir escolhas racionais tendo em vista os recursos disponíveis O processo de definição de alocações é interativo e não pode ser completamente formalizado Os benefícios, no primeiro ano de implementação, provavelmente serão limitados A implementação completa pode levar de cinco a dez anos e o sistema deve se expandir gradualmente à medida que a cultura e o conhecimento são gerados O uso de políticas baseadas em evidências tem que ser parte do processo orçamentário para gerar os incentivos necessários Um MGMP não é um documento, mas um meio de estruturar o processo de tomada de decisão. Logo, só será bem sucedido se for visto como um processo envolvendo o governo como um todo e não simplesmente como um exercício de planejamento  Portanto, temos de ser cautelosos, pacientes e modestos. 17

Muito obrigado 18