7/1/20161 Os Desafios do Controle da Administração Tributária I Encontro Técnico Nacional do Controle Externo da Receita, TCE-RJ, 20 a 22 de junho de 2016 Luiz Villela, Economista Fiscal

2 Estrutura da apresentação Mandato, desafios e métricas. Custo da tributação. Gastos tributários TADAT ™

3 A Receita na LRF Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação. Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante Art as receitas previstas serão desdobradas,...em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa. Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro....

4 Desafios do controle das Administrações Tributárias Administração Tributária (AT) geralmente composta por funcionários altamente qualificados e especializados. Não é de se estranhar que o espírito corporativo nessas instituições seja sempre muito forte. Desafio de “controlar” ou de meramente avaliar seu desempenho é sempre muito grande. Além disso, existe o desafio relativo a qual métrica utilizar para avaliar o desempenho das AT.

5 Medição do Desempenho Frequentemente se compara a arrecadação nominal ou real de um período com relação a outro para medir resultado e, portanto, o desempenho de uma AT. Razoável, afinal o objetivo de uma AT é arrecadar impostos. Essa comparação simplória precisa ser aperfeiçoada: o índice de preços usado para deflacionar o resultado nominal é o mais adequado? E como foi o desempenho da atividade econômica no período? Mais que isso, a arrecadação do passado era satisfatória? A nível de país é muito usual medir o esforço tributário dividindo-se a receita pelo PIB. Mas o que se quer realmente medir é a relação entre a receita efetivamente arrecadada e a base tributável de um imposto ou do conjunto de tributos de responsabilidade da AT.

6 Potencial Tributário ou “Fiscal Gap” É importante conhecer que parte do potencial tributário está sendo efetivamente explorado. Medir esse potencial tributário não é trivial. E ele é certamente diferente para cada tributo. No IRPJ o lucro tributável é um resíduo (quando a apuração é pelo lucro real). No ICMS há um sem número de fatores afetando o valor da venda para fins de tributo. Além disso existem os créditos. A origem e o destino final das mercadorias e serviços fazem toda a diferença. IPVA, ITBI, ITCMD e IPTU também tem suas características bem próprias, que influenciam na determinação do potencial arrecadatório e, portanto, da eficiência e eficácia das AT.

7 Típicas medidas de “performance” Total receita líquida arrecadada comparado com as previsões Total dos gastos da AT comparados com o aprovado inicialmente no orçamento Razão entre o custo de arrecadação e a receita Razão entre a arrecadação e o número de auditores fiscais Taxas de entrega de declaração e cumprimento do pagamento (tendência) Pesquisa de satisfação dos contribuintes

8 Métricas para avaliação de desempenho Arranjos Institucionais (Organização, Autonomia, “Outsourcing”, TI, Quadro de Pessoal etc.) Composição da Receita Medidas diversas do Custo da Arrecadação Cadastro de Contribuintes (tamanho e taxa de crescimento) Regimes e Perfis de Contribuintes (SIMPLES, Grandes, importadores, exportadores, setores, etc) Declarações ICMS entregues em tempo sobre total Contribuintes em atraso – morosidade (valor atrasado em % receita, estoque e fluxo, tempo médio, etc) Fiscalizações (tipos, números, tempos, completadas, retornos como % da receita) Recursos e apelações (Conselho Contribuintes e judiciais, número e valores, estoques e fluxos)

9 Fatores que afetam o cumprimento das obrigações tributárias Econômicos: Base tributária, alíquota; penalidades; probabilidade de auditoria e custo de transação Não-Econômicos: Valores sociais, reciprocidade do Estado (tax morale), risco frente a fiscalizações.

10 Custo da tributação Carga tributária total suportada pelo contribuinte Custo de eficiência e distorções causadas pelas decisões dos agentes econômicos sobre a produção e o consumo Custo de operação do processo arrecadatório, incluindo tanto os custos para o governo quanto os custos de cumprimento para o contribuinte.

11 Renúncia fiscal e Gasto Tributário Além de ineficiências das AT em lançar, fiscalizar, controlar e arrecadar tributos, os chamados Gastos Tributários funcionam como uma cunha entre o potencial arrecadatório e a arrecadação efetiva. Renúncia de receitas (ou renúncia fiscal): isenção, anistia, remissão, crédito presumido, benefício de natureza tributária…(CF §6º do artigo 165) Também alteração de alíquota, redução da base de cálculo, e quaisquer outras regras especiais que resultem em montante de obrigação tributária inferior ao “normal”. Excepcionalidade à regra geral. Renúncia é o ato ou ação, mas quais são as razões / objetivos, os critérios e as consequências? Benefícios tributários vs. incentivos fiscais

12 Marco Conceitual dos GT O gasto tributário consiste na abdicação do Fisco de recolher tributos com o interesse de incentivar ou favorecer determinados setores, atividades, regiões ou agentes da economia. Também podemos considerar essa prática como “renúncia de receita”, na qual o Fisco desiste, total ou parcialmente, de aplicar o regime impositivo geral, atendendo a reclamos superiores da política econômica ou social. As óticas de renúncia fiscal (meio) e gastos tributários (fins) são diferentes, mas tratam da mesma coisa. Gasto tributário define melhor o significado deste fenômeno, e por isso é a denominação usual na literatura internacional.

13 Conceito Gastos Tributários A análise sob o enfoque do gasto tributário parte do princípio de que qualquer tributo é composto de duas partes: (i) a que abarca todas as disposições legais que constituem a estrutura normativa do tributo; (ii) as disposições especiais que representam um desvio da estrutura normativa. Os GT podem derivar de exclusões, isenções, deduções, créditos, taxas preferenciais ou a postergação do pagamento da obrigação tributária. Existe GT quando: (1) há desvio da norma, (2) perda de arrecadação e (3) ganhos para certos contribuintes.

14 Dificuldades para Determinar os Gastos Tributários Quais disposições representam um desvio da estrutura normativa do tributo? A exoneração do IVA na venda de determinados alimentos é um GT? A existência de uma taxa geral e uma taxa diferencial mais baixa aplicável a produtos da cesta básica é um GT, o faz parte da própria definição do imposto? No passado, a devolução dos impostos indiretos pagos pelo exportador durante o processo de produção do bem exportado constituía um incentivo às exportações.

15 Avaliação dos Gastos Tributários Considerar séries históricas dentro do mesmo país; Fazer comparações com outros indicadores macroeconômicos como os gastos públicos em setores ou regiões correspondentes; Cotejar o total de GT com o déficit público, ou com a arrecadação dos tributos que os geram. Comparar seu custo com os benefícios gerados (empregos, atendimentos, investimentos adicionais, etc)

16 Vantagens e desvantagens dos GT como ferramenta de política pública DimensãoGastos tributáriosSubsídios diretos Acessibilidade dos beneficiários Simples, por sua automaticidade.Mais complexa, pois requer seleção. Custos administrativos Baixos para o benefício, mas altos para o sistema tributário como um todo, pois o torna mais complexo. De nível médio, pela necessidade de um sistema de seleção e alocação. Possíveis maus usos Espaço para a elisão e evasão, além de “rent-seeking”. Espaço para arbitrariedades e captura da entidade alocadora Flexibilidade Opera com leis permanentes, gerando estabilidade, mas também a inércia. Opera com orçamentos, avaliações e realocações periódicas. Transparência e prestação de contas Sua automaticidade não considera formas de controle nem de prestação de contas. Por ser um gasto governamental, deve ser aprovado pelo Congresso. Controle dos gastos Gastos determinados ex post, incertos e não dimensionados, que podem gerar desequilíbrios fiscais. Despesa programada e controlada, limitada à Lei do Orçamento. Efetividade Não se pode garantir a adicionalidade na ação que deseja promover. São financiados casos inframarginais. Risco de solapar a atividade privada e dificuldade para assegurar e adicionalidade. Equidade Só tem acesso os que pagam impostos, e mais intensivamente os que tem maior renda / consumo. A discricionariedade pode facilitar um acesso más equitativo, possibilitando a focalização dos beneficiários.

17 TADAT ™ Tax Administration Diagnostic Assessment Tool Ferramenta Diagnóstica de Avaliação da Administração Tributária O TADAT é um projeto de colaboração apoiado pela Alemanha, Banco Mundial, Comissão Europeia, Fundo Monetário Internacional, Japão, Noruega, Países Baixos, Reino Unido e Suíça. A Secretaria do TADAT está localizada no Fundo Monetário Internacional.

18 INDICADORES DO SISTEMA TADAT 1. Integridade da base de contribuintes cadastrados Todas as empresas, indivíduos e demais entes obrigados a estarem inscritos no fisco são incluídos em um cadastro de contribuintes. As informações mantidas nesse cadastro são completas e exatas. Indicadores Informações exatas e confiáveis sobre os contribuintes Conhecimento da base potencial de contribuintes

19 INDICADORES DO SISTEMA TADAT 2. Avaliação e mitigação de riscos A gestão, por parte da administração tributária, dos riscos de cumprimento resulta em um nível mais elevado de cumprimento voluntário das leis fiscais e no aumento da confiança da população na administração tributária. Indicadores Identificação, avaliação, classificação e quantificação dos riscos de cumprimento Mitigação dos riscos por meio de um programa de melhoria do cumprimento Monitoramento e avaliação das atividades de mitigação dos riscos de cumprimento Identificação, avaliação e classificação dos riscos Institucionais

20 INDICADORES DO SISTEMA TADAT 3. Apoio ao cumprimento voluntário Os contribuintes dispõem das informações e respaldo necessários para cumprir voluntariamente suas obrigações a um custo razoável. Indicadores Alcance, atualidade e acessibilidade das informações Prazo para responder às solicitações de informação dos contribuintes Monitoramento da opinião dos contribuintes sobre os serviços

21 INDICADORES DO SISTEMA TADAT 4. Declaração de impostos Os contribuintes declaram os impostos dentro do prazo. Indicadores Índice de pontualidade da declaração

22 INDICADORES DO SISTEMA TADAT 5. Pagamento de obrigações Os contribuintes pagam seus tributos em dia. Indicadores Pontualidade dos pagamentos Estoque e fluxo de tributos em atraso

23 INDICADORES DO SISTEMA TADAT 6. Garantia da exatidão das informações prestadas A fiscalização eficaz e outros programas de verificação inibem a apresentação de informações incompletas ou imprecisas nas declarações dos contribuintes. Indicadores Cobertura do programa de fiscalização tributária Cobertura do cruzamento automatizado de informações Resultado das atividades de fiscalização e de outros tipos de verificação.

24 INDICADORES DO SISTEMA TADAT 7. Resolução de litígios tributários O processo de resolução de litígios é independente, acessível aos contribuintes e eficaz na solução de disputas em tempo hábil. Indicadores Existência de um processo de resolução independente, funcional e progressivo Estoque e fluxo de litígios Tempo necessário para a resolução de litígios Grau de implementação das decisões alcançadas

25 INDICADORES DO SISTEMA TADAT 8. Eficiência e eficácia operacional As operações da administração tributária são eficientes e eficazes no desempenho das principais funções e na obtenção dos resultados esperados. Indicadores Consecução dos resultados em termos de arrecadação tributária Uso de sistemas eficientes de arrecadação e declaração Eficiência dos sistemas de processamento e contabilidade

26 INDICADORES DO SISTEMA TADAT 9. Prestação de contas e transparência A administração tributária desempenha suas atividades com transparência e presta contas ao governo e à população. Indicadores Supervisão externa da administração tributária Nível dos controles internos Percepção do público com respeito à integridade Publicação das atividades, resultados e planos

27 Muito Obrigado!